Publication Commons / Social Infrastructure - Inequality / Social Struggles - Globalization - Analysis of Capitalism Krise der Privatisierungspolitiken?

Bericht vom Workshop des Netwerks „Privatisierung – Öffentliche Güter – Regulation“ auf dem 27. Bundeskongress Internationalismus, 22.05.04, Kassel. von Mario Candeias

Information

Series

Article

Author

Mario Candeias,

Published

June 2004

Ordering advice

Only available online

 

Eine Bestandsaufnahme

Bericht vom Workshop des Netwerks „Privatisierung – Öffentliche Güter – Regulation“ auf dem 27. Bundeskongress Internationalismus, 22.05.04, Kassel.

 

Privatisierungen sind eine entscheidende Dimension neoliberaler Politik, die auf Eigentums-, Besitz- und Verfügungsrechte verweist. Die Privatisierung öffentlicher Güter und gesellschaftlicher wie natürlicher Commons eröffnet nicht nur neue Verwertungsräume für überakkumuliertes Kapital. Über die Setzung neuer Eigentumsverhältnisse wird vielmehr der neoliberale Umbau der Gesellschaft institutionalisiert, Machtverhältnisse betoniert. Dies ist keineswegs als simple Deregulierung zu begreifen, sondern wird staatlicherseits auf internationaler Ebene (GATS und TRIPS), auf EU-Ebene, aber auch national und kommunal sanktioniert.

 

Doch Privatisierungsprozesse verlaufen keineswegs reibungslos – sie produzieren Widersprüche und Widerstände. Ein Beleg sind die Stromausfälle von New York bis Neuseeland, die Lücken bei der Wasserversorgung in Südafrika oder Bolivien, zahlreiche Unfälle durch bei britischen Bahnen oder der Schweizer Flugsicherung, Qualitätsmängel, steigende Preise etc. Die Effizienz und Wirksamkeit von Privatisierungen werden immer zweifelhafter. Neoliberale Begründungsmuster fußen auf theoretischen Annahmen, die von jeder empirischen Überprüfung absehen, weil sie modelltheoretisch oder schlicht ideologisch argumentieren. Es stellt sich die Frage, ob neoliberale Privatisierungspolitiken in die Krise geraten?

 

Immer häufiger stoßen sie auf Widerstände, scheitern an anderen (z.B. technischen) Problemen, müssen zurück genommen werden. Die prominentesten Fälle sind sicher die Deprivatisierungen in Grenoble und Cochabamba. Aber auch in Kassel ist im Mai die Privatisierung der Wasserwerke vorerst verhindert worden. Das Hamburger Bürgerbegehren hat die Privatisierung der städtischen Krankenhäuser gebremst. Der Verkauf von städtischen Sparkassen in Mecklenburg Vorpommern ist vorläufig gestoppt.

 

Doch die Reaktion der herrschenden Gruppen ist die Intensivierung und Beschleunigung des immer gleichen – gerade um angesichts wachsender Widerstände vollendete Tatsachen zu schaffen. Insofern sind Anti-Privatisierungskampagnen nötiger denn je. Aber auch linke Kritiken der Privatisierung fußen allzu häufig auf theoretischen Annahmen ohne empirischer Basis – zumindest jenseits der spektakulären Fälle desaströser Privatisierungsfolgen. Allgemeine Untersuchungen über Folgen von Privatisierung in Europa liegen kaum vor. Der Workshop versuchte einen Überblick über Politiken der Privatisierung und ihrer Folgen zu gewinnen, um auf dieser Grundlage politische Schlussfolgerungen zu ziehen.

 

Yunus Soner (Bremen/Türkei) schilderte anhand der Entwicklung der Telekom einzelne Schritte von Privatisierung. Entgegen verbreiteter Auffassung verdeutlichte er, dass eine Privatisierung nicht stattfindet, um einen defizitären und ineffizienten Bereich, etwa die staatliche Postverwaltung, über die Umwandlung in ein privates Unternehmen wirtschaftlich zu machen und staatliche Haushalte zu entlasten. Im Gegenteil: Die Deutsche Post machte bereits in den Jahren 1980 bis 1989 stattliche Gewinne, v.a. im Bereich Telekommunikation (leicht defizitär war der Briefverkehr). Schon die entgelt-gebundene Telefon-Dienstleistung der Deutschen Bundespost war dabei eine Ware (wenn auch die kapitalistische Warenform noch nicht entfaltet war). 1989 wurden mit der ersten Postreform die Bereiche Postdienst, Postbank und Telekom getrennt und der Unternehmenszweck auf die Erwirtschaftung von Profiten erweitert. Diese „formelle Privatisierung“ findet also statt, bevor privates Kapital überhaupt in Spiel kommt. In einem zweiten Schritt wurde die Telekom in eine AG privaten Rechts umgewandelt. Damit verbunden sind die explizite Profitorientierung, die Aufhebung unternehmerischer Beschränkungen und Zulassung neuer Geschäftsfelder, die Aufhebung von Verschuldungsbegrenzungen und die Streichung staatlicher Zuschüsse. Bis Mitte der 1990er Jahre war die Telekom aber noch immer zu 100% in staatlichen Besitz. Dies ändert sich erst 1996 und 1999 mit dem Schritt zur „materiellen Privatisierung“.1 Die Beteiligung privaten Kapitals erfolgt nicht über Veräußerung von staatlichen Anteilen an der Telekom – es handelt sich also nicht um einen „Ausverkauf“ staatlichen Eigentums -, sondern durch Ausgabe neuer Aktien (T-Aktie) im Sinne einer Kapitalerhöhung für neue Investitionen. Der Staat behält sich dabei die Mehrheit der Anteile vor und verpflichtet sich selbst beim Verkauf von Anteilen, um den Preis der Aktien zu stützen und die Kreditwürdigkeit des Unternehmens zu garantieren. Mindestens 43% der Telekom müssen in staatlicher Hand bleiben. Erst 2000 erfolgt ein kleiner Verkauf von Anteilen. Von einem Rückzug des Staates könne daher keine Rede sein, eher schon von einem Funktionswandel oder einer Interessenverschiebung des Staates. Auch das Agieren am Markt ist durch die neu geschaffene Regulierungsbehörde eingeschränkt (v.a. im Hinblick auf Preisvorschriften und Verpflichtung auf Erbringung einer Universaldienstleistung). Soner zieht daraus die These, dass gerade jene staatlichen Dienstleistungen, die profitabel sind privatisiert werden, nicht umgekehrt – die neoliberale Argumentation also reine Ideologie sei. Angesichts der Profitabilität der Telekommunikationssparte bestand – mit Marx – kein Grund mehr für die staatliche Organisation der Bereitstellung allgemeiner Produktionsbedingungen. Hauptleidtragende sind die Beschäftigten.

 

Barbara Dickhaus (Berlin) verdeutlichte die Unterschiede von Liberalisierung, Kommerzialisierung und Privatisierung. Schon mit der Kommerzialisierung, d.h. ohne dass es zu Veränderung der Eigentumsverhältnisse kommt, werden staatliche Unternehmen darauf ausgerichtet, sich wie private zu verhalten. Die Europäische Union hat in diesem Prozess wesentlichen Einfluss, kann jedoch nur Vorgaben zur Liberalisierung machen, hat keinen direkten Einfluss auf die Gestaltung von Eigentumsverhältnissen in den Mitgliedsstaaten. Dies setzen denn auch unterschiedlich um, ob die Vorgaben als reine Liberalisierung (Herstellung von Wettbewerb) oder vollständige Privatisierung (im Sinne einer Übertragung von Eigentumsrechten) implementiert werden. In der Regel gilt die Liberalisierung aber als Vorstufe zur späteren Privatisierung. Das EU-Grünbuch zur Liberalisierung fungiert dabei als „politischer Wegweiser“ zu Abstimmung unterschiedlicher nationaler Politiken. Es unterscheidet zwischen Dienstleistungen allgemeinen Interesses (wie Militär, Polizei, Justiz etc.) und Dienstleistungen allgemein-wirtschaftlichen Interesses (wie Energie, Verkehr, Telekommunikation) – nur letztere sind zu liberalisieren. Doch schon die Abgrenzung ist Resultat politischer Kräfteverhältnisse, wie das Beispiel Wasser zeigt: als allgemeines Gut wird es dennoch der zweiten Kategorie zugeordnet – die Zuordnung bleibt aber umkämpft.

 

Kristina Dietz (Berlin) berichtet von einer gemeinsam mit Dickhaus durchgeführten Assessment-Studie über Folgen von Privatisierung in Europa. Sie verdeutlicht, dass der Prozess der Privatisierungen in Europa und auch der Bundesrepublik erst an seinem Anfang steht. Schon mit der Liberalisierung gehen dabei Veränderungen der Markt- und Unternehmensstrukturen einher. Der dadurch ausgelöste Wettbewerb führt zunächst zu Preissenkungen (ungleich für stärker für Großabnehmer als für andere; Grundtarife steigen, Nutztarife sinken); schon nach relative kurzer Zeit bilden sich jedoch oligopolistische Strukturen heraus, die – wenn die Konkurrenten vom Markt verdrängt sind – letztlich zu Preissteigerungen führen. Mit der Privatisierung werden auf diese Weise – politisch gewollt – staatliche Monopole in private Oligopole überführt. Diese dehnen ihre Aktivitäten auch auf andere Bereiche aus: es entstehen sog. Multi-Utility-Unternehmen wie EON, Veola (Vivendi), Virgin etc. Angesichts der öffentlichen Desinvestitionspolitik der vergangenen Jahrzehnte kommt es stellenweise sogar zu Qualitätsverbesserungen – diese Entwicklung ist aber keineswegs allgemein. Immer jedoch ist ein Abbau von Beschäftigung zu beobachten – und zwar schon vor der eigentlichen Privatisierung, um die Unternehmen für den Markt „fit“ zu machen. Die verbleibenden Arbeitsplätze werden in weniger gesicherte Arbeitsverhältnisse umgewandelt, Qualifikationsstandards abgesenkt, Arbeit verdichtet. Trotz vergleichsweise hohem gewerkschaftlichen Organisationsgrad in den ehemals öffentlichen Unternehmen ist die Position der Gewerkschaften angesichts des enormen Drucks schwach. Liberalisierung und noch stärker Privatisierung schränken darüber hinaus Einflussmöglichkeiten kommunaler u.a. Parlamente ein, gleichzeitig werden Kommunen von großen transnationalen Konzernen abhängig. Privatisiert werden dabei nur die lukrativen Bereiche, periphere Aufgaben sind uninteressant, werden zum Teil rück-verstaatlicht. „Rosinenpickerei“, nennt Dickhaus das. Ergebnis ist ein „private gain – public loss“. Dies drückt sich in einer sozialen und sozial-räumlichen Polarisierung aus.

 

Auf eine andere Form neoliberaler Umbauprozess macht Andreas Hagen (Potsdam) aufmerksam: Public-Private-Partnerships sieht er als Versuch der Entideologisierung von Privatisierung an – ein eher schleichender Prozess, der angesichts unveränderter Eigentumsverhältnisse und der Betonung von Kooperationen weniger Widerstände provoziert. Begründet wird die Intensivierte Zusammenarbeit von Öffentlichen und Privaten mit der gestiegenen Komplexität der Steuerung, dem notwendigen Know how und der erhöhten Bedarf an Investitionen. Dass auch die Form neuer Arbeitsteilung zwischen ungleichen Partnern nicht reibungslos verläuft, zeigt das Beispiel Toll Collect. Hagen begründet dies mit den unterschiedlichen Handlungsrationalitäten des privaten und des öffentlichen Sektors. Dass es nicht zur Auswahl eines einfacheren Systems kam, hatte zum einen mit der Absicht zu tun, ein hochtechnologisches System zu entwickeln, dass international vermarktbar ist und damit „deutsche“ Global Players stützt. Die staatliche Seite ist darüber hinaus und primär an den Einnahmen aus der Maut interessiert. Für das Betreiber-Konsortium von Toll Collect hingegen ist die kommerzielle Verwertung des gesammelten Daten das eigentliche interessante Feld, das den Unternehmen mehr Erträge bringen sollte als die Maut selbst. Dies stieß allerdings an datenschutzrechtliche Hürden. Das Konsortium verlor entsprechend an Interesse für das Projekt. Es lag also nicht nur an technischen Mängeln. Im Ergebnis zeigt sich jedoch, dass öffentliche Stellen – auch Bundesministerien – sich von privaten Unternehmen abhängig machen: Die Asymmetrie in den Verträgen konzentriert Verluste einseitig zu Lasten des Staates; ungeklärt sind meist die Folgen von Nicht-Einhaltung von Verträgen. Dabei verdängt das Gewinninteresse das öffentliche Interesse an umsetzbaren und technisch auch nach Ablauf der Verträge handhabbaren Lösungen. Die Kontrolle von PPPs obliegt der Bürokratie, intermediäre demokratisch-parlamentarische Ebenen werden ausgeschaltet, die Verträge bleiben der Öffentlichkeit weitgehend unzugänglich. Mangelnde Transparenz und direkte Verhandlungen zwischen Bürokratie und Unternehmen werden zu Einfallstoren für die Ausbreitung korrumptiver Praktiken.

Privatisierungen sind kein Sachzwang, sondern Teil eines politischen Projekts, das Margret Thatcher als „Demokratie von Kapitaleigentümern“ bezeichnete. Nur, so Michel Reimon (Wien), Autor des Schwarzbuch Privatisierung, heute sagt dies natürlich kaum noch jemand so offen. Reimon erinnert daran, dass die britischen Staatsbetriebe vor der Privatisierungswelle ab 1984 acht Mrd. £ Gewinn erwirtschafteten, keineswegs marode waren. Beispielhaft steht der Fall von British Rail: Innerhalb einer Legislaturperiode wurde der Betrieb in 125 Teile zerlegt und verkauft. Der Staat übernahm die Schulden und garantierte weitere (langsam abnehmende) Subventionen. Die Lizenzen wurden auf 20 Jahre vergeben, so dass der vermeintliche bezweckte Wettbewerb sogleich unterbunden wurde. Direkte Folge war eine mangelnde bzw. Keine Koordination zwischen der Vielzahl privater Unternehmen, keine abgestimmten Fahrpläne, verkommene Waggons und Infrastrukturen. Die Ver-125-fachung der Verwaltungen diente als Begründung der folgenden Preiserhöhungen. Zusätzlich wurden drei staatliche Regulierungsbehörden eingerichtet: für Hygiene, Planung/Infrastruktur und Sicherheit. Die Privatisierung führte also nicht zu Effizienzgewinnen und Bürokratieabbau, sondern hatte die genau gegenteilige Wirkung. Besonders fatal entwickelte sich das für Infrastrukturen zuständige Unternehmen Rail Treck. Um Profite zu erzielen bzw. den Aktienkurs in die Höhe zu treiben wurden Investitionen zurückgefahren. Alle Gewinne wurden als Dividende ausgezahlt. Es kam zur bekannten Häufung von Unfällen, woraufhin das Unternehmen zu Reparaturen gezwungen wurde. Ab 2001 mussten Verluste verzeichnet werden; es kam zum Managementwechsel. Der Staat übernahm Kreditgarantien und bewilligte Subventionen. Davon wurden erneut 10% als Dividende ausgezahlt. Durch Intervention der Behörden kam es zur Sperrung von Rail Treck-Aktien an der Börse. Das Unternehmen wurde rück-verstaatlicht, die Aktionäre finanziell entschädigt.

 

Ein typischer Fall ist auch die Privatisierung der norwegischen Stromversorgung. Da die Norweger dank eines hohen Anteil regenerativer Energien auch das Heizen über Strom betreiben, ist der Pro-Kopf-Verbrauch der Norweger fünf mal höher als in der EU und fällt bei den Verbrauchern besonders ins Gewicht. Mit der Privatisierung verschob sich das Interesse der Stromunternehmen von der Versorgung auf Profitmaximierung. Da die Strompreise in Schweden deutlich höher waren als im Öl-reichen Norwegen wurde der erzeigte Strom in großen Mengen dorthin exportiert. Im ersten Winterquartal kam es daraufhin zu einem 300-prozentigen Preisanstieg der Strompreise in Norwegen. Diskutiert werden solche Folgen von Privatisierung jedoch meist nur als Mangel an Regulierung. Nicht der Markt habe versagt, sondern wieder einmal nur ›die Politik‹. Doch Regulierung, dies zeigen zahlreiche Beispiele kann nur bedingt funktionieren. Sie senkt die Profite unter ein erwartetes Mindestniveau. Werden privaten die gleichen Auflagen gemacht wie öffentlichen Versorgern entstehen auch dieselben Probleme wie zuvor. Profit- und Gemeinwohlorientierung bleiben ein Gegensatz. Als Alternative deutete Reimon eine Demokratisierung öffentlicher Betriebe auf kommunaler Ebene an, um eine stärkere Mitbestimmung der Bevölkerung zu sichern und Selbstverwaltungselemente zu stärken. Doch da war die Zeit längst abgelaufen – dies zu konkretisieren wäre eine Aufgabe für Folgetreffen des PPG-Netzwerkes.