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35.000 Gemeinden und mehr als 500.000 gewählte Vertreter auf kommunaler Ebene. Für viele ausländische Beobachter mögen diese Zahlen überraschend sein. Das von der Revolution geerbte kommunale politische System Frankreichs hat zahlreiche Reformen durchlaufen. Es wird häufig als «Tausendblatt» beschrieben, das aus zahlreichen politischen und administrativen Schichten besteht und wegen seiner hohen Kosten und einem Gewirr von Verantwortlichkeiten und Befugnissen kritisiert wird, dessen Effizienz in Frage gestellt wird. Das Präsidentschaftssystem dominiert das institutionelle System Frankreichs sehr deutlich, doch wo stehen eigentlich die Lokalbehörden heute?
Das «territoriale Tausendblatt» in Frankreich ist das Ergebnis einer langen Geschichte politischer und sozialer Kräfteverhältnisse, die mal die Bürgernähe, mal die Reduzierung der öffentlichen Ausgaben in den Mittelpunkt der institutionellen Reform stellten. In der Tendenz kann man eher eine Dezentralisierung und Dekonzentration der lokalen Befugnisse durch die Linke mit einer starken Bindung an die kommunale Ebene feststellen, und eine gegenteilige Tendenz auf der Rechten mit einer Verstärkung der Verstaatlichung und der Schaffung von Superstrukturen (Gemeindeverbände, Metropolen) mit der Begründung der Notwendigkeit, zu vereinfachen und die Ressourcen zusammenzulegen.
Elsa Pradier Dimicoli ist Journalistin mit Schwerpunkt Gebietskörperschaften. Sie arbeitet seit über 15 Jahren mit lokalen öffentlichen Akteuren zusammen und verfügt über eine Ausbildung in Politikwissenschaft und öffentlichem Recht.
Grundlage ist die Gemeinde
34.968. So viele Gemeinden hat Frankreich anno 2020. Sie bilden die älteste und kleinste institutionelle Ebene des Landes. Sie werden von einem Gemeinderat geleitet, der sich aus Mitgliedern zusammensetzt, die alle sechs Jahre direkt gewählt werden. In seiner Mitte wählt der Rat einen Bürgermeister, der die Verantwortung der Lokalbehörden verkörpert. Als Keimzelle des öffentlichen Lebens in Frankreich sind die Gemeinden wesentliche Bestandteile des politischen Systems. Der Begriff taucht bereits während der Französischen Revolution auf, als am 14. Dezember 1789 die verfassungsgebende Versammlung, die aus den Generalständen hervorgegangen war, diese neue Verwaltungseinteilung auf den Grenzen der ehemaligen Pfarreien, Marktflecken oder Gemeinden einführte. Bereits 1792 wurden im Rathaus Geburten, Eheschließungen und Todesfälle registriert. Das ist heute immer noch so! Das Gesetz vom 5. April 1884 gab ihnen dann ein Statut, das fast unverändert blieb.
Die Gemeinde ist und bleibt die «Schnittstelle» zwischen Bürger/-innen und Politik. Für die französischen Wähler bleibt die erste politische Anlaufstelle der Gemeindevertreter und insbesondere der Bürgermeister. Als lokale Persönlichkeit ist die Popularität dieses Volksvertreters groß. Dies steht im Gegensatz zum Misstrauen der Franzosen gegenüber der nationalen politischen Klasse. So äußerten 2019 76 Prozent der Befragten Misstrauen gegenüber Abgeordneten und Senatoren (Barometer BVA-La Tribune). Umgekehrt zeigt eine andere, im Jahr 2020 durchgeführte Studie, dass 68 Prozent der Befragten der Meinung sind, dass «ihr Bürgermeister der Volksvertreter ist, der ihre Anliegen am besten versteht» (Umfrage OpinionWay-Square Management 2020).
Die Dezentralisierungsbewegung der 80er-Jahre
Die Gemeinden sind in der Organisation des heutigen Frankreichs immer noch von grundlegender Bedeutung, doch ihre Rolle hat sich verändert. In seiner Verfassung vom 4. Oktober 1958 bekräftigt Frankreich sein Selbstverständnis als unteilbare Republik mit einer dezentralisierten Organisation (Artikel 1). So wird das Land neben dem Zentralstaat von Gebietskörperschaften verwaltet. Ihr Statut ist ebenfalls in der Verfassung festgelegt (Artikel 72). Ihre Befugnisse werden vom Gesetzgeber im Einzelnen festgelegt. Diese Präzisierung der dezentralen Organisation Frankreichs ist jüngeren Datums. Sie wurde durch ein Verfassungsgesetz vom 28. März 2003 eingeführt. Dieser Text wird dann von seinen Autoren als «Zweiter Akt der französischen Dezentralisierung» vorgestellt; der erste Akt wird mit den großen Dezentralisierungsgesetzen der 80er Jahre unter der Präsidentschaft von François Mitterrand in Verbindung gebracht.
Ab 1982 wird durch die Defferre-Gesetze die Machtorganisation zwischen dem Staat, den Gemeinden, den Departements und den Regionen (die zu diesem Zeitpunkt gegründet wurden) neu gestaltet. Gaston Defferre, Sozialist und Minister für Inneres und Dezentralisierung, bringt diese Texte vor das Parlament und gibt ihnen seinen Namen. In dem von diesen Gesetzen vorgeschlagenen neuen Gleichgewicht befreien sich die Gebietskörperschaften von der Vormundschaft des Staates (Gesetz vom 2. März 1982), um ihre Macht autonom auszuüben. Vor der Verabschiedung dieser Gesetzestexte wurden die von den lokalen Gebietskörperschaften getroffenen Entscheidungen vor ihrer Umsetzung vom Präfekten (Vertreter des Staates in den Departements) kontrolliert, doch mit den Defferre-Gesetzen ändert sich alles. Rechtsakte müssen nicht mehr im Vorfeld kontrolliert werden. Sie werden mit ihrer Veröffentlichung rechtskräftig. Um diese anzufechten, bedarf es einer Klage vor dem Verwaltungsrichter. Diese Änderung stellt eine Revolution im französischen Verwaltungsrecht dar und stärkt die Legitimität und die Machtstellung der Gebietskörperschaften. Denn nun können Entscheidungen, die von der lokalen politischen Führung getroffen werden, sofort umgesetzt werden. Der Staat hat nicht mehr die Möglichkeit, sie zu blockieren, es sei denn, er geht vor Gericht. Die Bevormundung, die über den Köpfen der lokalen Entscheidungsträger lastete, entfällt.
Darüber hinaus werden die Befugnisse der Gemeinden, Departements und Regionen erweitert. Der Staat überträgt somit mehrere Zuständigkeiten an die Gebietskörperschaften, darunter 1983 die Stadtplanung, das Sozialwesen, die Berufsausbildung und die Verwaltung der Mittelschulen und Oberschulen. Die Ambitionen waren hoch, wie Gaston Defferres Rede anlässlich des Kongresses der Vereinigung der Bürgermeister Frankreichs am 26. Oktober 1982 verdeutlichte. «Wir wollen einen Bruch mit dem jahrhundertealten Kurs der Zentralisierung herbeiführen und ein neues Kräfteverhältnis sofort in die Tat umsetzen», sagt er. Die in den 80er-Jahren begonnene Bewegung endet dort nicht. Zwischen 1982 und 1986 wird diese Grundlage durch 25 Gesetze ergänzt. Frankreich rüstet sich mit einem Arsenal an Gesetzen aus, das darauf abzielt, neben den nationalen Institutionen eine echte lokale Macht entstehen zu lassen.
Die Gebietskörperschaften werden Opfer der Sparmaßnahmen
Dennoch wird diese Architektur dreißig Jahre nach ihrer Einführung von der rechten Seite des politischen Spektrums in Frage gestellt. Der Grund: die Suche nach Einsparungen im Staatshaushalt. So wird 2010 der ehemalige liberale Premierminister Édouard Balladur vom damaligen Präsidenten Nicolas Sarkozy beauftragt. Er soll eine Neugestaltung der lokalen Architektur vorschlagen. Sein Anspruch ist klar: Die «Rationalisierung» der lokalen Ebenen, um Einsparungen bei öffentlichen Ausgaben zu erzielen.
Zu diesem Zeitpunkt leidet Frankreich immer noch unter dem Nachhall der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise der Subprime-Hypotheken. Die Kriterien des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts (das ultimative Sparinstrument der Eurozone) zügeln öffentliche Projekte, insbesondere indem sie den Staaten verbieten, über ein öffentliches Defizit von 3 Prozent hinauszugehen. Die Arbeit von Édouard Balladur gipfelt in dem Gesetz vom 16. Dezember 2010 zur Reform der Gebietskörperschaften. In Verbindung mit einer Reform der lokalen Besteuerung zugunsten der Unternehmen war die Hauptfolge dieses Kurses die finanzielle Erstickung der Gemeinden und Departements und damit ein katastrophaler Abbau der bürgernahen Dienstleistungen und der Sozialhilfe für die einkommensschwächsten Franzosen.
Die Ambitionen seiner Autoren, eine umfassende Neugestaltung vorzunehmen, werden jedoch 2012 durch die Übernahme des Amtes des Präsidenten der Republik durch den Sozialisten François Hollande gebremst. Es bleibt festzuhalten, dass dieser Text eine neue Bewegung in Gang setzte: die einer weiteren «Rationalisierung» der kommunalen Ebene durch den Zusammenschluss von Gemeinden innerhalb von Interkommunalen. Im Jahr 2014 schafft das Gesetz zur Modernisierung der territorialen öffentlichen Verwaltung und zur Stärkung der Metropolen (MAPTAM) die Metropolen, eine stark integrierte Ebene der interkommunalen Zusammenarbeit in städtischen Gebieten. Im Jahr 2015 stärkt das Gesetz über die neue territoriale Organisation der Republik (NOTRE) die interkommunale Ebene und teilt die Zuständigkeiten zwischen den Gebietskörperschaften neu auf.
Was ist der Gemeindeverband?
Der Gemeindeverband ist in Frankreich ein altes Phänomen. Er symbolisiert die Bündelung der Kräfte mehrerer Gemeinden bei der Realisierung einer Dienstleistung für die Bevölkerung. So findet sich ein Hinweis auf diese Art der Zusammenarbeit bereits im Gesetz vom 5. April 1884, doch in der heutigen Zeit sollte die Sichtweise auf dieses Konzept sich ändern. Nach und nach weicht die Idee eines freiwilligen Zusammenschlusses von Gemeinden zu bestimmten Projekten der Schaffung einer neuen, eigenen Einheit, die über ein Programm, ein Budget, ein Gebiet, Befugnisse und eine Verwaltung verfügt.
Der Rahmen wird zunächst durch das Gesetz vom 12. Juli 1990 gestellt. Je nach Einwohnerzahl werden drei Stufen von Verbänden eingeführt: Kommunalverbände (communauté de communes), Agglomerationsverbände (communauté d'agglomération) und Städteverbände (communauté urbaine). Hinzu kommen dann noch die Metropolen. Jede Kategorie verfügt über mehr oder weniger weitreichende Befugnisse, die ihr per Gesetz verliehen werden. Die Mitgliedsgemeinden können auch beschließen, Befugnisse frei zu delegieren. Der Gemeindeverband wird von den Vertretern der Gemeinden geleitet.
Zunächst soll das Funktionieren einvernehmlich erfolgen. Gewählte Vertreter unterschiedlicher politischer Strömungen können sich auf ein gemeinsames Interesse einigen: die Valorisierung ihres Gebietes. Die Entwicklung des Gemeindeverbands zielt jedoch nach und nach darauf ab, die finanziellen Mittel der Gemeinden zusammenzulegen. Der Ausbau der Verantwortlichkeiten dieser Ebenen erfolgt parallel zum Rückgang der vom Staat gezahlten Zuschüsse. So werden die Verwaltungsentscheidungen allmählich politisiert. Sollte eine öffentliche Dienstleistung an den privaten Sektor delegiert werden? Sollte die Kulturpolitik gefördert werden, obwohl es an Geld mangelt? Sollte sich Solidarität in der Hilfe für die Ärmsten auflösen...? Je mehr sich die Gemeindeverbände bei lokalen Projekten finanziell durchsetzen, desto mehr lenken die politischen Ausrichtungen dieser Ebenen die Entscheidungen.
Im Jahr 2010 wird es mit dem Gesetz zur Reform der Gebietskörperschaften für jede Gemeinde verpflichtend, einem Gemeindeverband beizutreten. Die Präfekten haben im Übrigen die Aufgabe, diese Zusammenschlüsse im Rahmen von Departementsplänen für die Zusammenarbeit in Gemeindeverbänden durchzusetzen, die sie in Verbindung mit den lokalen Mandatsträgern ausarbeiten. Bei Uneinigkeit muss der Vertreter des Staates entscheiden. Dies führt zu erheblichen lokalen Auseinandersetzungen zwischen einigen Gemeinden, die sich weigern, sich Gemeindeverbänden anzuschließen. Es muss gesagt werden, dass im Falle einer politischen Diskrepanz zwischen dem Gemeindeverband und der Gemeinde die Folgen für das lokalpolitische Tagesgeschäft weitreichend sind. In der Tat sind die Befugnisse, die den Gemeindeverbänden übertragen wurden, beträchtlich. Ihre Finanzen setzen sich aus einem Teil der Gemeindehaushalte, einer staatlichen Zuwendung, aber manchmal auch aus lokalen Steuern zusammen. Zum Beispiel sind die Gemeindeverbände heute anstelle der Gemeinden für die Bereiche wirtschaftliche Entwicklung, Abfallentsorgung, Abwasserentsorgung und Wasserversorgung zuständig.
Diese «rationalisierte» Vorstellung von den Gemeindeverbänden geht so weit, dass ihre Befürworter, die sich eher auf der rechten Seite des politischen Spektrums ansiedeln, aber unter denen sich auch Sozialdemokraten befinden, ihr eine größere politische Legitimität verleihen wollten. Wenn es nach ihnen geht, treffen die Vertreter der Gemeindeverbände wichtige Entscheidungen. Allerdings wurden diese nicht gewählt. Sie vertreten lediglich ihre Gemeinden im Gemeindeverbandsrat. Um den Gemeindeverbänden die gleiche Autorität wie den Gemeinden zu verleihen und damit die Infragestellung der Gemeinden zu rechtfertigen, müssen die Gemeindeverbände ihre Legitimität ebenso wie die Gemeinden aus allgemeinen direkten Wahlen ableiten. So werden nach dem Gesetz vom 17. Mai 2013 die Gemeindeverbandsräte, die zuvor von den Gemeinderäten ernannt wurden, in allgemeiner Wahl durch das sogenannte «fléchage»-Verfahren gewählt. Konkret soll der Wähler in der Gemeindeliste wählen, wen er auf interkommunaler Ebene als gewählten Vertreter sehen möchte.
Zwischen den beiden Ebenen bleibt eine Filialverbindung bestehen, sodass der Wähler mit einem komplexen System konfrontiert wird. Die Wahrnehmung der Wähler im Hinblick auf diese beiden Ebenen bleibt unterschiedlich. Denn während sich die Einwohner stark mit den Gemeinden als historische Bezugspunkt der lokalen Politik identifizieren, bleibt die interkommunale Ebene eine technische Ebene, auch wenn sie den Nutzern öffentlicher Dienstleistungen bekannt ist. So hieß es 2018 in einer IFOP-Umfrage: «59 Prozent der Franzosen fühlen sich unzureichend informiert und möchten mehr über ihre Gemeindeverbände wissen». Außerdem waren 56 Prozent der Befragten der Ansicht, dass die interkommunale Zusammenarbeit dazu führt, dass sich die gewählten Vertreter von den Bürgern entfernen. Im Wahlkampf thematisieren die Kandidaten ihre interkommunalen Programme übrigens nicht. Der Platz des Bürgers in dieser neuen Architektur wirft Fragen auf.
Gemeinde, Gemeindeverband, die Debatte geht weiter!
Das lokale politische System in Frankreich befindet sich heute in einer Zwickmühle: Auf der einen Seite die geschwächten Gemeinden, die sich bei den Franzosen immer noch einer großen Beliebtheit erfreuen, und auf der anderen Seite die wachsenden Zuständigkeiten der Gemeindeverbände.
Die Debatte über die Zweckbestimmung dieser überkommunalen Ebenen bleibt wichtig. Auf der einen Seite stehen, politisch rechts, die Befürworter einer Auslöschung der Gemeinden hinter starken und zahlenmäßig kleineren Gemeindeverbänden. Man will die öffentlichen Ausgaben – insbesondere die Zahl der Beamten – senken und die öffentlichen Dienstleistungen zugunsten des Privatsektors privatisieren. Auf der linken Seite finden sich die Verfechter eines projektbezogenen Gemeindeverbandes, der die Gemeinden vertritt und aus einer freien Vereinigung der Gemeinden hervorgeht.
Dabei handelt es sich um eine Rückzugsposition, da die linken Volksvertreter, die sich stark gegen die «Vergemeinschaftung» von Ressourcen in Gemeindeverbänden ausgesprochen hatten, in der Verwaltung der gesetzlichen Verpflichtung zur Zusammenlegung nachkommen mussten. Aber es gibt auch eine andere Möglichkeit, sich der Rezentralisierung zu widersetzen, die in Städten der radikalen Linken initiiert wurde: Experimente mit lokaler Demokratie, die darauf abzielen, die Nähe zu den Einwohnern zu entwickeln: partizipatorische Haushalte, Stadtteilräte, bürgernahe Anlaufstellen für öffentliche Dienstleistungen usw., die versuchen, ein partizipatorisches Modell durchzusetzen, das der kommunalen Ebene neuen Schwung verleiht.
Die zu Ende gehende fünfjährige Präsidialperiode unter der Führung von Emmanuel Macron hat keine neue Etappe im Dezentralisierungsprozess eingeleitet. Der Präsident plädierte für ein pragmatischeres Projektmanagement, bei dem öffentliche Dienstleistungsaufträge eher an private Unternehmen vergeben werden. Die Gesundheitskrise wird jedoch gezeigt haben, dass ein starkes kommunales Netzwerk dringend notwendig ist. Die Verwaltung von Impfungen, Gesundheitszentren und Testaktionen, die Unterstützung prekärer Bevölkerungsgruppen, die Offenhaltung von Schulen... All diese Lasten liegen seit zwei Jahren größtenteils bei den Gemeinden.
Die wirtschaftliche Erholung lässt eine Rückkehr der Sparpolitik befürchten, bei der die Gebietskörperschaften «ihren Anteil an der Staatsverschuldung bezahlen müssen». Sollte die nächste Präsidentschaftswahl diesen Kurs bestätigen, ist zu befürchten, dass eine weitere Drehung an der Schraube die lokalen öffentlichen Dienste in Schwierigkeiten bringen wird, mit entsprechenden Auswirkungen auf die Bevölkerung.