COP 29: Business as Usual in Baku?

Agrarflächen werden überflutet, Flüsse trocknen aus. Lebensgrundlagen, Lebensweisen, Gesundheit und Wohlbefinden sind ernsthaft bedroht. Häuser, Gemeinden und ganze Nationen stehen kurz vor dem Aus. Klimaschocks nehmen überall auf der Welt rasant zu, wobei die größten Kosten von marginalisierten und an vorderster Front stehenden Gemeinschaften getragen werden, insbesondere im Globalen Süden.

Ganz gleich, wie auf die Klimakrise reagiert wird – ob es um die Installation von Solarzellen im ländlichen Kasachstan geht, um den Bau von Flutmauern an der Küste Bangladeschs oder den Wiederaufbau von Häusern nach Wirbelstürmen auf den Philippinen – sie alle erfordern eines: Finanzierung. Da die Reaktion der Gesellschaft auf die Klimakrise zu einem großen Teil von der Verfügbarkeit von und dem Zugang zu finanziellen Mitteln abhängt, ist dies eines der wichtigsten und umstrittensten Themen, die bei den UN-Klimaverhandlungen (Conference of the Parties, COP) verhandelt werden. Dies gilt insbesondere in diesem Jahr, in dem die Verhandlungen aufgrund des geplanten Abschlusses eines neuen Ziels für Klimafinanzierung (New Collective Quantified Goal on Climate Finance, NCQG) als «Finanz-COP» bezeichnet werden.

Es gibt drei Kategorien von Klimamaßnahmen: Abschwächung bezieht sich auf die Verringerung der Treibhausgasemissionen, Anpassung bezieht sich auf Maßnahmen, die dazu beitragen, die Anfälligkeit für die aktuellen oder erwarteten Auswirkungen des Klimawandels zu verringern, und Schäden und Verluste beziehen sich auf Reaktionsmaßnahmen nach unvermeidbaren und unumkehrbaren Klimaauswirkungen. Anhaltende Versäumnisse bei der Eindämmung des Klimawandels und riesige Lücken bei der Anpassung haben zu weiteren katastrophalen Ereignissen geführt, die bei denjenigen, die am wenigsten für die Krise verantwortlich sind, zu massiven Schäden und Verlusten führen.

Die Grundsätze der Klimagerechtigkeit, die im internationalen Umweltrecht verankert sind, waren die Grundlage für die Gründung des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaveränderungen (UNFCCC) im Jahr 1992. Das Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und der jeweiligen Fähigkeiten (Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities, CBDR-RC) erkennt im Wesentlichen an, dass zwar alle Länder vom Klimawandel betroffen sind, einige aber einen größeren Teil der Verantwortung tragen. Gleichzeitig erkennt das Verursacherprinzip an, dass der Globale Norden diese Verantwortung übernehmen sollte, indem er die Klimaschutzmaßnahmen der «Entwicklungsländer» finanziert. Die Ziele des Übereinkommens wurden im Pariser Abkommen festgelegt, in dem es in Artikel 9 eindeutig heißt, dass «die Vertragsparteien, die entwickelte Länder sind, weiterhin die Führung bei der Mobilisierung der Klimafinanzierung übernehmen sollen».

Weitaus weniger Einigkeit herrscht jedoch darüber, inwieweit diese Grundsätze in den Positionen und Verpflichtungen des Globalen Nordens, oder der «Industrieländer» in der UN-Terminologie, befolgt werden. Diese Meinungsverschiedenheiten, so sagen viele voraus, werden die Verhandlungen auf der COP29 in Baku dominieren.

Bruchlinien bei COP29

Bei den UN-Klimaverhandlungen 2009 in Kopenhagen wurde vereinbart, dass die «Industrieländer» den «Entwicklungsländern» 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr zur Verfügung stellen, um ihre Bemühungen um den Aufbau von Widerstandsfähigkeit und den Übergang zu kohlenstoffarmen Pfaden zu finanzieren. Dieses vergleichsweise bescheidene Ziel war zunächst das Ergebnis politischer Einschüchterung durch die Industrieländer, denn in Wirklichkeit sind 100 Milliarden weit von dem entfernt, was benötigt wird, um den Bedürfnissen der «Entwicklungsländer» auch nur ansatzweise gerecht zu werden. Erschwerend kommt hinzu, dass zwischen dem, was versprochen wurde, und dem, was tatsächlich geliefert wurde, eine große Kluft klafft, was viele dazu veranlasst, den Vorwurf eines «gebrochenen Versprechens» zu erheben.

Weitere Untersuchungen zur ganzheitlichen Emissionsungleichheit haben gezeigt, dass der globale Norden dem globalen Süden bis zum Jahr 2050 etwa 192 Billionen Dollar für die Aneignung der Atmosphäre schulden wird, was bedeutet, dass die Länder ihren gerechten Anteil am verbleibenden Kohlenstoffbudget überschreiten. Aufgeschlüsselt entspricht dies etwa 5 Billionen pro Jahr und bildet somit die Grundlage für die Forderungen zahlreicher zivilgesellschaftlicher Organisationen und Netzwerke im Vorfeld der COP29. Die «Industrieländer» haben es versäumt, selbst eine Schätzung vorzulegen, was zeigt, dass sie nicht einmal gewillt sind, den Ball ins Rollen zu bringen. Es ist jedoch von entscheidender Bedeutung, dass das neue Finanzziel den tatsächlichen Bedürfnissen der «Entwicklungsländer» entspricht, indem die jährlichen Finanzmittel von Milliarden auf Billionen erhöht werden. Darüber hinaus muss ein klarer Zeitplan festgelegt werden, wann wie viel bereitgestellt wird, und es müssen klare Konsequenzen für den Fall festgelegt werden, dass dieser Zeitplan nicht eingehalten wird. Dieses Versäumnis wurde als erhebliche Schwäche des Abkommens von Kopenhagen angesehen.

Die Frage, wie die Mittel bereitgestellt werden, ist umso wichtiger, wenn man bedenkt, dass die Länder, die am stärksten unter den Auswirkungen des Klimawandels leiden, auch diejenigen sind, die am meisten unter der Schuldenkrise zu leiden haben.

Ein weiterer Streitpunkt ist die Frage, welche Länder zu dem neuen Ziel der Klimafinanzierung beitragen sollen. Gemäß der Konvention sind nur die «Industrieländer» für die Bereitstellung von Klimafinanzierung zuständig. Die Einteilung, welche Länder zu den «Industrieländern» und welche zu den «Entwicklungsländern» gehören, wurde jedoch Anfang der 1990er Jahre auf der Grundlage sozioökonomischer Indikatoren vorgenommen, die sich nach Ansicht der Unterhändler*innen aus den «Industrieländern» erheblich verändert haben. Letztere sind der Meinung, dass «Schwellenländer» wie die Vereinigten Arabischen Emirate oder Singapur nicht mehr als «Entwicklungsländer» behandelt werden sollten. Insbesondere China wird als ein Land angeführt, das zum neuen Ziel der Klimafinanzierung beitragen sollte.

Auf den ersten Blick sind diese Positionen verständlich, wenn man bedenkt, dass China derzeit den höchsten CO2-Ausstoß der Welt hat. Das Argument berücksichtigt jedoch nicht, dass China die zweitgrößte Bevölkerung hat und einen großen Teil seiner Waren für den Export in den Globalen Norden produziert. Selbst wenn die Länder, die sich seit Anfang der 1990er Jahre stark industrialisiert haben, einen Beitrag zum NCQG leisten würden, würde dies nicht ausreichen, um zu kompensieren, dass die «Industriestaaten» ihrer Verantwortung nicht nachkommen.

Die Frage, wer zahlen soll, ist nicht das einzige Thema der Debatte. Zunehmend stellt sich auch die Frage, wer das Geld erhalten soll. Im Vorfeld der COP29 haben die «Industrieländer» darauf gedrängt, den ärmsten Ländern (Least Developed Countries, LDC) sowie den kleinen Inselstaaten (den Small Island Developing States oder SIDS) Vorrang einzuräumen. Viele «Industrieländer» und zivilgesellschaftliche Organisationen des Globalen Nordens sehen dies als eine Gelegenheit, den Bedürftigsten Almosen zukommen zu lassen, anstatt sich für strukturelle Gerechtigkeit einzusetzen. Die Konvention besagt jedoch, dass alle «Entwicklungsländer» für die Klimafinanzierung in Frage kommen, und viele der fortschrittlicheren Ergebnisse früherer COPs wurden zum großen Teil dank der Einigkeit der «Entwicklungsländer» erzielt. Diese Frage droht einen Keil zwischen sie zu treiben, was die Chancen auf ein progressives Ergebnis bei den NCQG erheblich beeinträchtigt.

Es stellt sich auch die Frage, woher genau die Mittel kommen sollen. Es ist wichtig, dass die Klimafinanzierung von der humanitären Hilfe oder der bereits geleisteten Entwicklungshilfe getrennt bleibt. Die Regierungen müssen transparent machen, wohin die Mittel für das Klimafinanzierungsziel fließen, um zu verhindern, dass Mittel von anderen Entwicklungsverpflichtungen abgezogen werden und um Doppelzählungen zu vermeiden. Eine weitere Frage ist, ob Schäden und Verluste als Teil des neuen Klimafinanzierungsziels betrachtet werden sollten. Während die «Entwicklungsländer» einen ganzheitlichen Ansatz für die Klimafinanzierung wünschen, der Vermeidung, Anpassung sowie Schäden und Verluste umfasst, versuchen die «Industrieländer», die Finanzierung von Schäden und Verlusten getrennt zu halten.

Die nächste Frage ist, wie die Klimafinanzierung bereitgestellt wird. Die «Entwicklungsländer» fordern, dass der Großteil der Klimafinanzierung aus öffentlichen Quellen stammt, in der Regel in Form von Zuschüssen mit wenigen Auflagen, die es den Empfängern ermöglichen, ihre dringendsten Prioritäten und Bedürfnisse zu erfüllen. Derzeit wird der Großteil der Klimafinanzierung in Form von Krediten gewährt, die mit Zinsen zurückgezahlt werden müssen. Zumindest in den Bereichen Anpassung und Schadensbegrenzung ist jedoch unklar, wie ohne greifbare Rendite Anreize für private Finanzierungen geschaffen werden sollen. Während einige Bereiche innerhalb des Klimaschutzsektors durchaus Renditen bieten (insbesondere erneuerbare Energien), besteht die Gefahr, dass Anpassung und Schäden und Verluste auf der Strecke bleiben. Erschwerend kommt hinzu, dass die Forderung nach einem verstärkten Zufluss privater Finanzmittel häufig mit der Schaffung sogenannter «förderlicher Bedingungen» einhergeht, was in der Regel Sparmaßnahmen und einen Abbau öffentlicher Versorgungssysteme und Sicherheitsnetze wie Sozialfürsorge, Gesundheitswesen oder Bildung bedeutet.

Die COP29 in Baku bietet die Chance, das durch die gebrochenen Versprechen von Kopenhagen verlorene Vertrauen wiederherzustellen.

Die Frage der Finanzierung ist umso wichtiger, wenn man bedenkt, dass die Länder, die am stärksten unter den Auswirkungen des Klimawandels leiden, auch diejenigen sind, die am meisten unter der Schuldenkrise zu leiden haben. Von den «Entwicklungsländern» wird im Wesentlichen verlangt, dass sie sich auf dem internationalen Kreditmarkt zu hohen Zinssätzen verschulden, um in die Linderung der Auswirkungen des Klimawandels zu investieren – ein Problem, zu dem ihre Bevölkerungen kaum etwas beigetragen haben. Außerdem hindert die Verschuldung der «Entwicklungsländer» sie daran, den Übergang zu erneuerbaren Energien und die Abkehr von fossilen Energiesystemen zu vollziehen, wie es im Pariser Abkommen vorgesehen ist.

Es ist daher von entscheidender Bedeutung, dass die COP29 auch die Dynamik zur Reform der Internationalen Finanzarchitektur (IFA) verstärkt, die in der kolonialistischen und neokolonialistischen Entwicklungspolitik verwurzelt ist. Der Ruf nach einem Schuldenerlass zur Linderung der Auswirkungen der Klimakrise wird immer lauter, und in der NCQG sollte ein klares Signal an die bevorstehende  Konferenz über internationale Entwicklungsfinanzierung gesetzt werden. Ein Erlass unrechtmäßiger Schulden würde bedeuten, dass die «Entwicklungsländer» nicht gezwungen wären, große Teile ihrer Staatshaushalte für Rückzahlungen an ihre Kreditgeber auszugeben, und sich stattdessen auf Investitionen in erneuerbare Energien und den Schutz ihrer Bevölkerung vor den Auswirkungen des Klimawandels konzentrieren könnten. Darüber hinaus bleibt abzuwarten, wie sich das NCQG zur Steuerkonvention der Vereinten Nationen verhält, einer Initiative, die darauf abzielt, die globale wirtschaftliche Governance durch eine Reform der globalen Steuerarchitektur zu demokratisieren.

Die COP29 in Baku bietet die Chance, das durch die gebrochenen Versprechen von Kopenhagen verlorene Vertrauen wiederherzustellen. Die Erzielung einer Einigung im NCQG-Prozess durch die Festlegung eines progressiven Ziels für die Klimafinanzierung, das bedarfsorientiert ist, keine Schulden verursacht und vorhersehbar ist, wird ein wichtiger Schritt zur Wiederherstellung dieses Vertrauens sein. Nichts weniger als der Erfolg des Pariser Abkommens steht auf dem Spiel.

Geopolitischer Gegenwind

Abgesehen von der unbestreitbaren Dringlichkeit der Klimakrise kann der geopolitische Kontext, in dem die COP29 stattfinden wird, nicht ignoriert werden. Die Krise des Multilateralismus scheint progressiven Ergebnissen nicht förderlich zu sein. Öffentliche Gelder werden für steigende Militärbudgets ausgegeben, um Angriffskriege zu finanzieren, in Verbindung mit einem Anstieg autoritärer Tendenzen in weiten Teilen des globalen Nordens. Die jüngsten Wahlen in ganz Europa zeigen, dass die populistische extreme Rechte weiter wächst, worauf die konservativen Kräfte reagiert haben, indem sie ihre eigenen Positionen noch weiter nach rechts verschoben haben. Neben vielen anderen schädlichen Folgen hat dies zu einer zunehmenden Skepsis gegenüber internationalen Entwicklungsfragen und zu einer schwindenden Präsenz progressiver Stimmen geführt, die sich für die internationale Klimafinanzierung im Globalen Norden einsetzen, was wiederum erhebliche Auswirkungen auf die NCQG-Verhandlungen haben könnte. Obwohl Donald Trump nächste Woche noch nicht Präsident sein wird, bedeutet sein Sieg bei den US-Präsidentschaftswahlen, dass das mächtigste Land der Welt auch ein starker Gegner nicht nur der Klimafinanzierung, sondern des gesamten UNFCCC-Prozesses sein wird.

Dennoch gibt es ein paar Lichtblicke. Die COP29 findet inmitten eines echten Impulses für die Reform des internationalen Finanzsystems statt. Jede langfristig tragfähige Lösung muss es den Ländern des Globalen Südens ermöglichen, ihre Souveränität und ihren finanzpolitischen Spielraum zurückzuerobern, um ihre eigenen Entwicklungswege zu bestimmen. Dies sollte bedeuten, dass der koloniale Würgegriff des globalen Nordens und seiner Institutionen überwunden wird. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass diese Dynamik nicht verpufft, damit die Menschen im globalen Süden nicht völlig das Vertrauen in die Fähigkeit der internationalen Ordnung verlieren, ihre Interessen in dieser Zeit des globalen Übergangs und der Transformation zu berücksichtigen.