Ungerechte Energiewende: Südafrikas JETP

2021 unterzeichnete Südafrika auf der COP26 in Glasgow eine Just Energy Transition Partnership (JETP) im Umfang von 8,5 Milliarden US-Dollar mit mehreren internationalen Partnern wie Deutschland, den USA, Großbritannien, Frankreich und der Europäischen Union (der sogenannten International Partners’ Group, IPG). Die Mittel sollen Südafrikas Abhängigkeit von Kohlekraftwerken verringern und zugleich neue, nachhaltige Bildung und Entwicklung ermöglichen (in der Automobilproduktion, beim Ausbau der Solarenergie usw.). Nachdem weitere Staaten wie Kanada, Schweden, Norwegen, Japan und Dänemark der IPG beigetreten sind, ist der Betrag der zugesicherten Gelder für die südafrikanische JETP auf über 13,8 Milliarden US-Dollar gestiegen. Zwar zogen die USA die Zusage eines Darlehens über 1 Milliarde US-Dollar sowie Zuschüsse in Höhe von 56 Millionen US-Dollar später zurück, doch die Europäische Union sprang ein, schloss die Finanzierungslücke und kündigte im Mai 2025 in Kapstadt ein neues Unterstützungspaket im Umfang von 5,1 Milliarden US-Dollar an.

Nach Südafrika haben inzwischen auch andere Länder wie Indonesien, Vietnam und Senegal mit der IPG über JETPs verhandelt. Die Erwartungen an Südafrika, eine erfolgreiche JETP umzusetzen, sind hoch, da dies die IPG und andere mögliche Geberstaaten darin bestärken würde, ähnliche Vereinbarungen mit weiteren Ländern und Partnern auszuhandeln. Indien hatte im Juni 2022 Gespräche mit der IPG aufgenommen, doch die Verhandlungen scheiterten, weil Indien den vorgeschlagenen Zeitplan für einen schnellen Kohleausstieg ablehnte.

Südafrika hat inzwischen entsprechende Strukturen geschaffen und einen Umsetzungsplan verabschiedet, den sogenannten Just Energy Transition Investment Plan (JET-IP), der als Leitfaden für die Umsetzung im Fünfjahreszeitraum 2023–2027 dient. Der JET-IP wird von verschiedenen Akteuren verwaltet: der Just Energy Transition Project Management Unit (PMU) im Büro des Präsidenten, der Presidential Climate Commission (PCC), einem ministeriumsübergreifenden Ausschuss sowie einem Lenkungsausschuss der Regierung.

Obwohl das JETP-Modell mit viel Pomp und Tamtam angekündigt wurde, zeigt sich in der öffentlichen Wahrnehmung eine Mischung aus Hoffnung und Enttäuschung. Auf der einen Seite stehen jene, die seit Jahrzehnten in Bergwerken und Kohlekraftwerken beschäftigt sind. Ihre Lebensgrundlage beruht auf dieser Industrie, und die städtischen Zentren, in denen sie leben, haben sich um diese herum entwickelt. Daher fürchten sie, dass ein Umstieg auf erneuerbare Energien ihre aktuellen Lebensumstände verändern wird und ihnen nicht dieselben Möglichkeiten sichern kann, die sie bisher haben. Andere kritische Stimmen fragen, warum die Industrieländer den Entwicklungsländern Gelder geben sollten, um eine solche Transformation umzusetzen. Sie sehen die JETP als ein neues Instrument des imperialen Zentrums, um Abhängigkeiten zu schaffen und Ressourcen der Peripherie abzuschöpfen. Auf der anderen Seite stehen diejenigen, die anerkennen, dass die Energieinfrastruktur Südafrikas dringend erneuert werden muss. Für sie stellt die JETP-Finanzierung daher eine Chance dar, die genutzt werden sollte. Dieser Text untersucht den aktuellen Stand der Umsetzung der JETP in Südafrika, beleuchtet die unterschiedlichen Haltungen zu dem Vorhaben und wirft die Frage auf, was getan werden kann, um künftig bessere Vereinbarungen als die derzeitigen zu erreichen – sofern dies überhaupt möglich ist.

Kohle – das Rückgrat der südafrikanischen Wirtschaft

Kohle bildet das Rückgrat der südafrikanischen Wirtschaft. Kohle, Gold, Diamanten und Eisen haben die moderne Wirtschaft des gesamten Südlichen Afrikas geprägt. Nach der Entdeckung dieser Ressourcen in Südafrika entstanden Hunderte von Arbeitsvermittlungsfirmen, die arbeitsfähige junge Männer in die Bergwerke des Landes brachten. Die Einkommen, die in den Minen Südafrikas erwirtschaftet wurden, sicherten den Lebensunterhalt von Zehntausenden Familien in Ländern wie Lesotho, Eswatini, Angola, Namibia, Malawi, Mosambik, Sambia und Simbabwe. Auch wenn die Förderung von Gold und Diamanten stark zurückgegangen ist und einige Minen mittlerweile nahezu ausgeschöpft sind, bleibt der Kohlebergbau weiterhin ein profitables Geschäft. Der Sektor bietet nach wie vor rund 92.000 Arbeitsplätze. Viele der Beschäftigten stammen aus den Nachbarländern. Rings um stillgelegte Minen sind besonders Zama Zamas, wie die illegalen Bergleute genannt werden, aktiv. Trotz seiner großen Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen ist das Land zugleich stark von den Folgen der globalen Erwärmung betroffen. Südafrika ist sehr anfällig für Dürren. 2018 wäre Kapstadt beinahe das Wasser ausgegangen. In den vergangenen Jahren traf eine ähnliche Krise auch andere Städte in der Ostkap-Provinz.

Das geschäftige Treiben rund um die Kohleminen hat über ein Jahrhundert lang wirtschaftliche und politische Chancen für benachteiligte Schwarze Südafrikaner*innen geschaffen. Neben Beschäftigungsmöglichkeiten im Bergbau und im lokalen Handel boten die Minen vielen Schwarzen Arbeiter*innen verschiedenster Hintergründe erstmals Räume für gewerkschaftliche und zivilgesellschaftliche Organisation. Die National Union of Mineworkers (1982 von Cyril Ramaphosa gegründet) und die 1987 gegründete National Union of Metalworkers of South Africa (NUMSA) spielten eine entscheidende Rolle bei der Abschaffung der Apartheid. Diese zwei Gewerkschaften prägen bis heute maßgeblich das sozioökonomische und politische Leben in Südafrika.

Über 80 Prozent der südafrikanischen Kohle stammen aus dem Witbank-Highveld-Gebiet in Mpumalanga. Südafrika verfügt über die größte Kohleflotte Afrikas und die sechstgrößte Kohleerzeugungskapazität weltweit. Die fünfzehn südafrikanischen Kohlekraftwerke mit insgesamt 81 Blöcken erzeugen über 45 Gigawatt der insgesamt 65 Gigawatt Strom, die in Südafrika produziert werden. Zwölf der fünfzehn Kraftwerke befinden sich in Mpumalanga. Diese Konzentration hat Mpumalanga zu einem der größten Verschmutzungshotspots der Welt gemacht, mit sehr hohen Mengen an ausgestoßenem Stickstoffdioxid (NO₂) und Schwefeldioxid (SO₂). Obwohl die südafrikanische Regierung in den späten 2000er Jahren zwei neue Kohlekraftwerke (Medupi und Kusile) in Betrieb nahm, sind viele Einheiten 60 bis 70 Jahre alt und erreichen nur mit Mühe einen Energieverfügbarkeitsfaktor von 60 Prozent. Die Staats- und Wirtschaftsspitzen sind sich daher einig, dass die Kohleflotte erneuert werden muss. Das südafrikanische Stromversorgungsunternehmen ESKOM hat etwa 23 Milliarden US-Dollar Schulden, weswegen die Regierung die Kosten für neue Erzeugungskapazitäten tragen bzw. die Mittel hierfür bereitstellen muss. Darüber hinaus muss das Land über 14.000 Kilometer Stromleitungen bauen. Vor diesem Hintergrund galt die JETP als eine mögliche Lösung, die genau zum richtigen Zeitpunkt kam, um all diese Herausforderungen zu bewältigen.

Umsetzung der JETP 

Die von der IPG zugesicherten Gelder fließen bereits. Ursprünglich hatten weniger als 5 Prozent des Finanzpakets die Form von direkten Zuschüssen, die nicht zurückgezahlt werden müssen. Inzwischen ist ihr Anteil auf über 8 Prozent gewachsen. Von den 821 Millionen US-Dollar, die als Zuschüsse in Aussicht gestellt wurden, wurden Südafrika bereits 657 Millionen US-Dollar zur Verfügung gestellt. Der Präsident Südafrikas hat angekündigt, dass «275 Millionen US-Dollar für technische Hilfe und 161 Millionen US-Dollar für den Ausbau der Kapazitäten vorgesehen sind; 98 Millionen US-Dollar für die Infrastruktur und 66 Millionen US-Dollar für die Entwicklung der Gemeinden verwendet werden. Für Forschung wurden 17 Millionen US-Dollar bereitgestellt, und 72 Millionen US-Dollar werden für Projektvorbereitungen verwendet.»

Der 2022 von Präsident Ramaphosa lancierte JET-IP hat vier Prioritäten: das Ende der Kohlekraftwerke einzuleiten, den Sektor für erneuerbare Energien im Verkehr auf eine grüne Transformation vorzubereiten, Kapazitäten für grünen Wasserstoff zu schaffen und Kompetenzen zur Umsetzung der oben genannten Prioritäten zu schaffen.

Insbesondere im Energiesektor umfassen die Ziele somit:

• Umrüstung (auf saubere Technologien) und Umwidmung von Kohlekraftwerken;

• Sanierung und Umwidmung von Kohlebergbauflächen;

• Ausbau der lokalen Infrastruktur;

• Förderung wirtschaftlicher Diversifizierung zur Unterstützung lokaler Existenzgrundlagen, Unternehmen und Beschäftigungsmöglichkeiten;

• Unterstützung der Arbeiter*innen beim Übergang aus der Kohleindustrie; und

• Investitionen in Ausbildung, Vermittlung und Karrierechancen für Jugendliche sowie gegenwärtig Beschäftigte der Kohle-Wertschöpfungskette.

Die erste Stilllegung eines Kohlekraftwerks erfolgte im Kraftwerk Komati. Die außer Betrieb genommene Anlage wird durch einen kleineren Windpark mit einer Leistung von 150 Megawatt ersetzt, mit einer Windkapazität von 70 Megawatt und einem Batteriespeicher von 150 Megawatt. Für einige Beschäftigte und Einwohner*innen in Komati wurden Schulungen angeboten, auch wenn es Beschwerden gibt, dass nicht alle, die für eine Weiterbildung vorgesehen waren, bisher an einem Kurs teilnehmen konnten. Bisher wurden beispielsweise rund zehn ESKOM-Beschäftigte in Solartechnologien geschult. Andere Arbeiter*innen dieses Kraftwerks erhielten Schulungen im Lebensmittelanbau und der Aquaponik. Kleine Gärten und Fischteiche wurden angelegt, und diese Beschäftigten erzielen bereits Einnahmen aus ihren Erträgen oder Fängen. Das langfristige Ziel der südafrikanischen Regierung besteht darin, rund 363 feste Arbeitsplätze, 2.733 befristete Stellen sowie weitere Beschäftigungsmöglichkeiten rund um den Standort zu schaffen. Im Bereich der Umschulung und Gemeindeförderung wurden folgende Programme entwickelt: Schulungen für die Installation von Solaranlagen, in der Lebensmittelproduktion, Aquaponik und dem Betrieb von Kohlemühlen. Der Leiter der ESKOM Just Energy Transition Unit Vikesh Rajpaul betonte, dass die Unterstützung nicht nur ESKOM-Beschäftigte, sondern der gesamten Gemeinde zugutekommt: «Für Bewohner*innen bieten wir auch Soft-Skills-Schulungen an, etwa in den Bereichen Projektmanagement, Schweißtechnik, Verhandlungstechniken, Präsentationsgrundlagen, dem Verfassen von Geschäftsberichten sowie zum Aufbau der notwendigen Kompetenzen für die Gründung von kleinen und mittelständischen Unternehmen (KMU).»

Fehler in Komati – Lehren für andere

Komati ist eines der wichtigsten Fallbeispiele für einen gerechten Übergang. Leider wurde ein Großteil der gerechten Maßnahmen nicht angemessen umgesetzt. Das zeigte sich bereits bei der Ankündigung, dieses Kraftwerk zum Ausgangspunkt des Wandels in Südafrika zu machen. Beschäftigte des Kraftwerks berichten, dass die Entscheidung der Regierung, Komati stillzulegen, vorschnell gefasst wurde. Ihrer Ansicht nach hätte es bereits vor der Stilllegung des Kraftwerks einen klaren Plan für die Beschäftigten und die Menschen vor Ort geben müssen. In Bezug auf die Umsetzung des JET-IP und die ökologische Transformation sind sich Zivilgesellschaft, Gewerkschaften und Regierung größtenteils einig, dass die Dekarbonisierung dringend notwendig ist. Doch sie sind sich nicht einig darin, wo der Prozess beginnen soll und wie schnell er umgesetzt werden kann. Im Fall von Komati haben sich die Diskussionen in jüngster Zeit zunehmend verhärtet.

Zivilgesellschaftliche Organisationen wie COPAC, das Institute for African Alternatives und das Alternative Information and Development Centre fordern, dass Südafrika seine Kohleflotte schneller verkleinert. Sie lehnen zudem neue Projekte im Bereich fossiler Brennstoffe ab. Verschiedene südafrikanische zivilgesellschaftliche Organisationen haben in den frühen 2010er Jahren erfolgreich den Bau eines neuen Atomkraftwerks, das Anlegen türkischer LNG-Tanker (Karpowerships) und zuletzt die Explorationsarbeiten von Shell zur Ölforderung an der Wild Coast verhindert.

Doch die breite Öffentlichkeit teilt die Ansichten dieser zivilgesellschaftlicher Gruppen nicht. Die Gewerkschaften stimmen im Allgemeinen dem Konzept eines gerechten Übergangs in verschiedenen Sektoren zu: in den Bereichen Energie, Landwirtschaft, Bauwesen, Stahlproduktion usw. Allerdings befürchten sie, wie es weltweit oft der Fall ist, dass die grünen Arbeitsplätze nicht unbedingt an ihre Mitglieder vergeben werden. Das hängt zum Teil mit dem Durchschnittsalter der Kohlearbeiter*innen zusammen sowie mit der Tatsache, dass Südafrika über eines der größten Kohlevorkommen der Welt verfügt. Sie weisen darauf hin, dass viele Länder des Globalen Nordens, die das Pariser Abkommen unterzeichnet haben, immer noch Kraftwerke bauen oder wieder in Betrieb nehmen, die mit fossilen Brennstoffen betrieben werden. Der Minister für Strom und Energie, ein ehemaliges Mitglied der National Union of Mineworkers (NUM), die von Präsident Ramaphosa mitbegründet wurde, ist ein vehementer Befürworter von Kohle und anderen fossilen Brennstoffen. Nach Beginn des Kriegs in der Ukraine hat er sich sehr für Kohle eingesetzt, und Aussagen gemacht wie «König Kohle ist zurück» oder «Ihr wollt Kohle? Ihr sollt Kohle haben». Mitglieder des Afrikanischen Nationalkongress (ANC), die ihn unterstützen, fragen lautstark, warum Südafrika Kredite zur Dekarbonisierung aufnehmen muss, während andere Länder weiterhin von der Förderung ihrer fossilen Brennstoffe profitieren.

Damit erfüllt der Präsident auf Regierungsebene also alle Voraussetzungen für die Umsetzung der vereinbarten JETP-Ziele in Südafrika, während diejenigen, die ihr ganzes Leben im Kohlesektor verbracht haben, weiterhin fordern: «Volle Kraft voraus.»

Es ist eine Pattsituation.

Wie geht es weiter?

Ungeachtet dessen, was aus dem JET-IP wird, führen andere Entwicklungen Südafrika in eine neue Ära. Die Stromkrise, die in den 2010er Jahren begann und sich in den frühen 2020er Jahren durch den dramatischen Einbruch des Energieverfügbarkeitsfaktors der Kohleflotte weiter verschärfte, veranlasste die Regierung, das Independent Power Producer Procurement Programme (IPPPP), ein Programm zur Förderung unabhängiger Stromerzeugungsanlagen, verstärkt auszubauen. Auch wenn weiterhin darüber gestritten wird, inwieweit solche Programme bestehende Ungleichheiten fortschreiben und vertiefen, wurden im Rahmen dieses Programms rund 12.000 Megawatt an Solar-, Wind- und Speicherkapazität im Land installiert. Auch die Zahl der privaten Solardachanlagen ist rasant gestiegen: von weniger als 1.000 Megawatt im Jahr 2019 auf heute über 6.200 Megawatt; weitere IPPPP-Projekte sind in Vorbereitung. Inzwischen liegt mindestens die Hälfte der gesamten grünen Ökostromkapazität Afrikas in Südafrika. Zum Vergleich: Die installierte Solar- und Windkapazität Südafrikas ist derzeit doppelt so groß wie die gesamte gesicherte Stromerzeugungskapazität von Nigeria. Das verweist auf Südafrikas dringendstes Problem: den Bau von 14.000 Kilometern neuer Stromleitungen, der nötig ist, um die neu gewonnene Energie in Haushalte und Betriebe zu bringen. Der Integrated Resource Plan 2030 (IRP 2030) sieht den Ausbau von rund 29,5 Gigawatt an erneuerbarer Energie vor, was etwa 22 Prozent des nationalen Energiebedarfs entspricht. Auch wenn dies hinter dem vorherigen Plan, dem IRP 2019, zurückbleibt, der 33 Prozent für erneuerbare Energien vorsah, liegt Südafrika damit deutlich vor den meisten anderen großen Volkswirtschaften der Welt. In gewisser Weise treibt also die Notwendigkeit das Land weiter voran, während die regulatorischen Maßnahmen ins Stocken geraten sind.

Mit Blick auf die Zukunft bestehen jedoch berechtigte Sorgen über den Verlust von Existenzgrundlagen, insbesondere vor dem Hintergrund einer historisch hohen Arbeitslosigkeit. Der Ausbau der IPPPPs hat die Schwarze Mehrheit sowohl bei Photovoltaikanlagen für Privathaushalte als auch bei kleinen Kraftwerken weitgehend von der Eigentümerschaft ausgeschlossen. Der JET-IP könnte denselben Fehler wiederholen. Die südafrikanische Regierung muss daher deutlich inklusivere Beteiligungsprozesse anstoßen, um alle relevanten Akteure (Arbeiter*innen, Regierung, Unternehmen und Gemeinschaftsorganisationen usw.) stärker in den Prozess einer gerechten Transformation einzubeziehen.

Übersetzung von Claire Schmartz für Gegensatz Translation Collective.