Analyse , | 31.03.2026 : Den Kampf um das Völkerrecht nicht aufgeben

Am 7. Januar dieses Jahres machte US-Präsident Donald Trump einen weiteren Schritt im Rückzug der USA aus der internationalen Klimadiplomatie: Er kündigte den Austritt aus der UN-Klimarahmenkonvention, der UNFCCC, an. Einen guten Monat später, am 27. Februar, reichte die US-Regierung den Antrag formell ein; sollten nicht Klagen dagegen erfolgreich sein, wird der Ausstieg in einem Jahr in Kraft treten. Schon Anfang 2025 hatte Trump, wie schon während seiner ersten Amtszeit 2017, per Dekret den Austritt aus dem Pariser Abkommen angeordnet, jenem Vertrag, auf den sich die Staatengemeinschaft im Jahr 2015 im Rahmen der UNFCCC verständigt hatte. Sowohl die Klimabewegung, als auch progressive politische Akteure weltweit werteten diese Schritte als fatale Entscheidung fürs globale Klima.

Dabei hatte die globale Bewegung für Klimagerechtigkeit seit den 1990er Jahren selbst ein durchaus ambivalentes Verhältnis zu den wichtigsten globalen Abkommen zum Klimawandel und ihrer konkreten Ausgestaltung durch das Kyoto-Protokoll und das Pariser Abkommen. Bei Gipfelprotesten gab es auch immer wieder Aktionen, die sich direkt gegen die Gipfel richteten, „COP out“ etwa hieß eine Aktion zum Gipfel 2009 in Kopenhagen. Wie kommt es, dass sie über die Zeit zwar nicht zu Anhänger*innen, aber doch zu Verteidiger*innen der Existenz von Institutionen wie den UNFCCC wurden? Und was lässt sich aus diesem pragmatischen, aber teils durchaus erfolgreichen Umgang mit globalen Institutionen von der globalen Klimabewegung lernen?

Internationale Abkommen als Erfolg

Das Feld der internationalen Klimapolitik ist nicht das einzige, das derzeit heftigen Angriffen ausgesetzt ist. Anders als in den Bereichen Sicherheit oder Handel, wo internationale Abkommen nicht nur seit vielen Jahrzehnten oder gar Jahrhunderten existieren, ist es jedoch ein junges Feld der internationalen Politik. Die erste bedeutsame Konferenz zu globalen Umweltfragen fand 1972 statt, aus ihr ging der Brundtland-Report als eines der ersten Dokumente internationaler Umweltpolitik hervor, benannt nach der norwegischen Politiker Ursula Brundtland, die die Konferenz leitete. UNEP. Der Weltumweltgipfel 1992 in Rio de Janeiro schließlich war der Startschuss für die internationale Klima- und Biodiversitätspolitik: Dort wurden sowohl die Klimarahmenkonvention (UNFCCC) als auch die Biodiversitätskonvention (CBD) verabschiedet, die bis heute den Rahmen für Verhandlungen in diesen Bereichen leiten. Die internationale Klima- und Umweltpolitik ist zugleich ein Feld, in dem, anders als in den klassischen Bereichen des Völkerrechts, zivilgesellschaftliche Akteure, Aktivist*innen und Wissenschaftler*innen von Beginn an eine zentrale Rolle spielten. Umweltfragen waren lange nicht Teil und Objekt internationaler Verhandlungen. Es war dem Druck von Umweltbewegungen, zivilgesellschaftlichen Akteuren und engagierten Wissenschaftler*innen zu verdanken, dass sie, beginnend in den 1970er und 1980er Jahren trotz des Widerstands und der Täuschungsmanöver von großen Konzernen zunehmend ernstgenommen wurden – auch auf der internationalen Ebene.

Die globale Ebene war entscheidend, wenn für Themen wie Umweltverschmutzung, dem schwindenden Ozonloch oder der globalen Erwärmung eine Lösung gefunden werden sollte, das war allen klar, die sich damit beschäftigten. Denn diese Probleme ließen sich eben nicht auf der Ebene eines einzelnen Staates behandeln. Dass es überhaupt Verhandlungen zu diesen Themen gab, dass mit der UNFCCC und dem CBD-Abkommen und Institutionen geschaffen wurden, die weiteren Verhandlungen Raum gaben, ein Forum dafür schafften, diese Themen weiterhin in der Öffentlichkeit und sichtbar zu halten, war an sich schon ein Erfolg.

Proteste gegen Kohlenstoffmärkte

Zugleich zeigte sich rasch, dass die Form, wie diese Probleme behandelt wurden, höchst problematisch sein konnte. Hatte der Weltumweltgipfel in Rio 1992 noch eine weltweite Euphorie bei Umweltgruppen ausgelöst – in zahlreichen Ländern gründeten sich lokale Agenda21-Gruppen, die versuchten, die Ziele des Gipfels bis auf die lokale Ebene zu tragen – , so gab es schon wenige Jahre später einen herben Dämpfer. 1997 wurde das Kyoto-Protokoll beschlossen, das als erstes verbindliches internationales Abkommen zum Klimaschutz die Ziele der UN-Klimarahmenkonvention konkret umsetzen sollte. Doch das Abkommen war geprägt von seiner Zeit, den 1990er Jahren als Hochphase des neoliberalen Glaubens, dass jeder erdenkliche Teil des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Lebens am effizientesten über Märkte zu regeln sei. Zwar legte das Kyoto-Protokoll für alle Industriestaaten fest, um wieviel sie ihre Emissionen bis zum Jahr 2012 senken sollten. Doch zugleich führte es verschiedene Marktmechanismen ein, die es erlaubten, mit diesen Emissionsminderungen zu handeln. Vor allem der sogenannte Clean Development Mechanism (CDM) geriet rasch in die Kritik: Über diesen Mechanismus konnten Industrieländer, statt selbst Emissionen zu senken, sich Emissionsminderungen aus Projekten in Ländern des globalen Südens kaufen. CDM-Projekte durchzuführen entwickelte sich rasch zu einem lukrativen – und höchst betrugsanfälligen – Markt; rund um die offiziellen Mechanismen der UN entwickelten sich zudem private Märkte für Emissionsminderungen, die diese an Unternehmen oder private Konsument*innen verkauften, die ihre Emissionen ausgleichen wollten. In vielen Ländern führten solche Projekte zu Menschenrechtsverletzungen und Vertreibungen. Kritiker*innen, insbesondere Aktivist*innen aus dem Globalen Süden, wetterten gegen den „Kohlenstoff-Kolonialismus“, der die Kosten des Klimaschutzes denen aufbürdete, die am wenigsten zur Klimakrise beigetragen hatten. Aus den internationalen Foren zur Suche gemeinsamer Lösungen war in den Augen vieler ein Instrument geworden, koloniale Ausbeutungsmuster in neuem Gewand fortzusetzen.

Vor diesem Hintergrund wurden die jährlichen Gipfeltreffen der UNFCCC – die Conferences of Parties, kurz COPs – zunehmend zu Orten des Protests gegen die vorherrschende Klimapolitik.Der Protest führte zur Spaltung der Bewegung in jene Teile, die, eher reformorientiert, an den Verhandlungen im Rahmen der UNFCCC in ihrer Rolle als Beobachter*innen und Berater*innen mitwirken wollten; und jenen Teilen, die die Machtungleichgewichte als so gravierend ansahen, dass sie ihr Aktionsfeld eher im Protest auf der Straße sahen. Der Protest reichte bis in die offiziellen Verhandlungsräume hinein, wo sich Länder des globalen Südens, wie Indien oder Bolivien, immer mehr gegen die Fortsetzung dieser Klimapolitik wehrten. Als 2009 in Kopenhagen ein Folgeabkommen für das Kyoto-Protokoll verhandelt werden sollte, kam es zum Eklat: Während sich draußen Protestierende Straßenschlachten mit der Polizei lieferten, gelang es der Verhandlungsführung des Gipfels drinnen nicht mehr, die gegensätzlichen Positionen zusammenzubringen. Der Gipfel wurde abgebrochen, die Delegationen fuhren ohne Ergebnis nach Hause. Es dauerte sechs Jahre, bis die Mitgliedsstaaten der UNFCCC 2015 erneut einen Versuch wagten, ein neues Abkommen auszuhandeln.

Dilemmata der Klimabewegung

Aber das Scheitern der Klimakonferenz in Kopenhagen war auch für die Klimabewegung kein Triumph – in Zukunft keine internationale Koordination der Klimapolitik auf Ebene der UN zu haben, war auch keine Lösung. Und insbesondere für die kleineren und ärmeren Staaten weltweit darf die Rolle der UN-Institutionen nicht unterschätzt werden. Anders als in Organisationen wie dem International Monetary Fund (IMF) gilt in der UNFCCC, wie in den Vereinten Nationen üblich, nicht nur das Konsensprinzip, sondern auch das Prinzip „in Land – Eine Stimme“. Auch wenn natürlich Machtungleichgewichte und finanzielle Möglichkeiten zwischen den Ländern dadurch nicht ausgehebelt sind, ist es doch für viele Länder des Globalen Südens eines der wenigen Foren, wo sie zumindest dem Rahmen nach gleichberechtigt auftreten können, wo sie Gehör finden – und, wenn sie sich zusammenschließen, in der Mehrheit sind. Denn Koordination der Klimapolitik in der einen oder anderen Form wird es ohnehin geben – aber im schlechtesten Fall in Form informeller Absprachen zwischen den mächtigen Staaten, die die kleineren Staaten außen vor lassen.

Vor diesem Hintergrund bildete sich über die Zeit ein pragmatischer – und in mancher Hinsicht durchaus erfolgreicher – Umgang mit internationalen Organisationen in der Klimabewegung heraus. Dieser leugnete weder die Machtverhältnisse, von denen diese Organisationen und Politikfelder durchzogen sind noch die Grenzen internationaler Abkommen. Denn das Grundproblem alles internationalen Rechts besteht auch im Bereich Klima: Es gibt keine übergeordnete Instanz, die Verstöße gegen die Abkommen ahndet – auch wenn das Kyoto-Protokoll verpflichtende Emissionsminderungen vorsah, gab es keinerlei Sanktionsmechanismen, falls diese nicht erreicht wurden. Im Fall des Pariser Abkommens, auf das sich die Staaten 2015 schließlich einigen konnten, wählte die französische Präsidentschaft gleich einen Ansatz, der ganz auf Freiwilligkeit setzte: die Staaten konnten selbst vorschlagen, um wieviel sie ihre Emissionen bis 2030 mindern würden. Schließlich können Staaten jederzeit aus solchen Abkommen austreten oder sich weigern, diese in nationales Recht umzusetzen: Die USA haben davon schon dreimal Gebrauch gemacht, unter dem früheren Präsidenten George W. Bush ebenso wie unter dem jetzigen Präsidenten Donald Trump. Die politische Macht der Abkommen liegt im Druck, den sie über die regelmäßigen Berichtspflichten und Folgetreffen auf die Mitgliedsstaaten ausüben, ihre Zusagen einzuhalten – und darin, dass sowohl Organisationen als auch Gerichte sich auf diese Zusagen und die eingegangenen Verpflichtungen berufen können, wenn sie eine ehrgeizigere Klimapolitik fordern. Die Klima-Senior*innen in der Schweiz bei ihrer Klage vor dem EU-Menschenrechtshof als auch das Bundesverfassungsgericht bei seinem Urteil zum Klimaschutz haben sich auf das Pariser Abkommen und die dort getroffenen Vereinbarungen bezogen.

So haben viele Bewegungen und Initiativen für sich die Lehre gezogen, dass Institutionen wie die UNFCCC wichtige Foren sind, auf denen um die Form der Bearbeitung der Klimakrise gerungen wird – und dass es sowohl wichtig ist, die Existenz dieser Foren zu verteidigen als auch dort präsent zu sein, um diese, soweit möglich, mitzugestalten. Auch wenn es, wo die politischen Verhältnisse es erlauben, rund um Klimagipfel immer noch große Mobilisierungen und alternative zivilgesellschaftliche Foren gibt, so lässt sich nur schwer von „Gegengipfeln“ sprechen. Organisationen der Klimagerechtigkeitsbewegung wirken hier vielmehr als Bindeglied zwischen „innen“ und außen: Häufig sind dieselben Organisationen und Personen sowohl als Beobachter*innen und mit eigenen Veranstaltungen auf den UN-Gipfeln präsent als auch in den zivilgesellschaftlichen Aktivitäten drumherum. Dabei können über die Rolle als Beobachter*innen auch Aktivist*innen ihre Positionen und Forderungen direkt in die Verhandlungen einbringen; dies wird unterstützt von Programmen wie Not without us, das gezielt darauf hinwirkt, Frauen aus dem Globalen Süden Zugang zu den Verhandlungen zu ermöglichen. Zugleich haben sich strategische Kooperationen zwischen Organisationen der Klimagerechtigkeitsbewegung und progressiven Regierungen von Staaten des Globalen Südens als teilweise sehr erfolgreich erwiesen, um Druck zu erzeugen, Forderungen und neue Themen auf die Agenda der Verhandlungen zu setzen. Loss and Damage ist hier ein gutes Beispiel. Dass Industriestaaten tatsächlich anerkennen würden, dass sie Ländern des Globalen Südens Entschädigungen schulden für die Schäden, die der Klimawandel anrichtet, galt lange Zeit als illusorisch. Nach jahrelangen Kampagnen in und außerhalb der UN, getragen von Gruppen wie der Loss and Damage Collaboration, in der Aktivist*innen, Wissenschaftler*innen, Politker*innen und Anwält*innen weltweit zusammenarbeiteten, gelang es tatsächlich, Loss and Damage als dritte Säule der Klimapolitik im System der UNFCCC offiziell zu verankern und 2022 die Einrichtung eines Loss and Damage Funds zu beschließen, aus dem künftig Entschädigungen ausgezahlt werden sollen.

Lernen von der internationalen Klimapolitik

Aus dem Umgang der Klimagerechtigkeitsbewegung mit internationalem Recht und Institutionen lassen Lehren auch für andere Felder eines Völkerrechts in der Krise ziehen. Die erste ist, dass es sich lohnen kann, internationale Abkommen und die darauf basierenden Institutionen zu nutzen und zu verteidigen.DOb dies Sinn macht, hängt von der Struktur dieser Institutionen ab und davon, wieviel Spielraum sie bieten, auch progressive Forderungen voranzubringen. Institutionen wie die UNFCCC, die auf dem Prinzip „in Land – Eine Stimme“ basieren und sich als relativ offen gegenüber neuen Aspekten von Klimagerechtigkeit erwiesen haben, unterscheiden sich dabei relevant von Institutionen wie etwa dem Sicherheitsrat, in dem die Mehrheit der Länder gar nicht vertreten sind, oder dem IMF, der von wenigen Staaten und deren Agenda dominiert wird.

Zweitens sind gerade internationale Abkommen, die einen gewissen Spielraum bieten, offene Systeme – und offen für Lobbying von verschiedenen Seiten. Es bedeutet, dass immer Wachsamkeit vonnöten ist, um solche Entwicklungen zu erkennen und dagegenzuhalten: In den letzten Jahren etwa haben Organisationen und Zusammenschlüsse innerhalb der UNFCCC darauf hingewiesen, dass sich immer mehr Lobbyist*innen der fossilen Industrie an den Klimakonferenzen beteiligen und versuchen, deren Politik in ihrem Sinn zu gestalten – mit dem Ergebnis, dass dies jetzt von der UN stärker geprüft wird. Die Skandalisierung von Instrumenten wie dem Kohlenstoff-Offset-Mechanismus CDM hat dazu geführt, dass die EU die Nutzung von Zertifikaten aus solchen Projekten in ihrem Emissionsmarkt nach wenigen Jahren untersagt hat und CDM-Projekte in den letzten Jahren quasi komplett zum Erliegen gekommen sind. 

Drittens schließlich dürfen Errungenschaften, die auf diesem Feld gemacht werden, nie als dauerhaft gesichert gelten – sie müssen, auch wenn sie in einem internationalen Abkommen verankert sind, immer mit Druck von Straße und Öffentlichkeit, durch politische Bündnisse und politisches Handeln auf verschiedenen Ebenen gesichert und verteidigt werden. So plant die UN derzeit einen neuen Marktmechanismus, der viele Probleme der früheren Instrumente wiederholen könnte. Der Fokus der letzten Jahre auf sogenannte „naturbasierten Lösungen“ wirft neue Gerechtigkeitsfragen auf, ebenso wie Vorschläge, vermehrt auf Kohlenstoffabscheidung und -speicherung zu setzen.

Die wiederholten Rückzüge der USA haben bisher nicht dazu geführt, die internationale Klimapolitik einzuschränken.

Wenn sie klug genutzt werden – nicht als übergreifende Lösung, sondern als ein Politikfeld unter anderen – können die etablierten und neu entstehenden Foren der internationalen Politik Anliegen der Klimabewegung voranbringen, wenig gehörten Stimmen Gehör finden und erkämpfte Fortschritte zumindest zeitweise sichern. Das zeigt auch das Beispiel der USA und ihre wiederholten Rückzüge aus der internationalen Klimapolitik. Denn diese haben bisher gerade nicht dazu geführt, die internationale Klimapolitik einzuschränken. Die Delegierten und Mitarbeitenden der USA in der UNFCCC arbeiteten in Zeiten, da diese offiziell aus dem Pariser Abkommen ausgetreten war, oft geräuschloser und weniger kontrovers als in den Zeiten, wo ihre Regierung selbst groß die Bühne dominierte. Vertreter*innen der Opposition und der progressiven Bundesstaaten reisten vermehrt zu den jeweiligen Konferenzen, vernetzten sich international, was dazu beitrug, internationale Klimafragen breiter in der nationalen Politik zu verankern. Vor allem aber zeigte sich, dass die UNFCCC ohne die USA keineswegs schlechter vorankam. Mit den USA fiel auch ein Akteur weg, der oft mehr bremste als zu Fortschritten beitrug. Und der Vorteil einer Struktur, die von vielen gemeinsam getragen wird, ist, dass sie auch dann stabil bleibt, wenn ein Akteur ausfällt. Das oft als träge und bürokratisch kritisierte UN-System hat sich bisher in vielen Fällen – glücklicherweise – als recht widerständig erwiesen. Zu hoffen, dass über die internationale Ebene allein alle Probleme gelöst werden können, wäre sicherlich naiv. Aber klug genutzt kann die Institutionalisierung im Rahmen internationaler Abkommen durchaus zur zeitweisen Sicherung von erkämpften Zusagen beitragen.