Sozialpolitik zwischen Armutsbekämpfung und Transformationsprozessen

Vor welchen Herausforderungen stehen die Sozialpolitiken progressiver Regierungen im Kontext neoliberaler Ökonomisierung? Die Konferenz der RLS in Montevideo versuchte, diese Frage durch einen Systemvergleich zwischen Uruguay, Brasilien, Argentinien, Venezuela und Deutschland zu beantworten. von Gert Peuckert

Die internationale Konferenz zu linken Ansätzen der Sozialpolitik in Montevideo, Uruguay, durchgeführt von der Rosa Luxemburg Stiftung und der Casa Bertolt Brecht vom 25. bis 27. Mai 2005, diente der Begegnung von PolitikerInnen und ExpertInnen aus Brasilien, Uruguay, Argentinien, Venezuela und Deutschland. Das Seminar zielte darauf, durch einen Vergleich zwischen Uruguay, Brasilien, Argentinien, Venezuela und Deutschland die Herausforderungen sozialer Politiken progressiver Regierungen im Kontext neoliberaler Ökonomien zu erkennen. Folgende Ausgangsfragen wurden debattiert: Gibt es in einer neoliberalen Wirtschaft Voraussetzungen für eine andere Sozialpolitik? Ist es einer Kommunalregierung möglich, mit den gleichen Mitteln eine andere Politik zu machen? Kann eine Zentralregierung durch die Umstrukturierung der Steuerpolitik zu einer Veränderung der sozialen Strukturen beitragen? Welche Voraussetzungen sind zu schaffen für eine reale Transformation der Armen von „Wohlfahrtsobjekten“ zu Subjekten mit sozialen Rechten? WissenschaftlerInnen und PolitikerInnen aus diesen fünf Ländern nahmen teil. Aus Deutschland kamen von Seite der Rosa Luxemburg Stiftung Petra Leuschner (Staatssekretärin für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz PDS, Berlin) und Dagmar Pohle (Bezirksstadträtin der PDS, Leiterin der Abteilung fuer Wirtschaft, Soziales und Gesundheit in Berlin-Marzahn). Von besonderer Bedeutung waren auch die Teilnahme der Ministerin für Soziale Entwicklung, Marina Arismendi, und der Ehegattin des uruguaischen Präsidenten Tabaré Vasquez, Frau Auxiliadora Delgado. Die neue Linksregierung in Uruguay hat ein Ministerium für soziale Entwicklung eingerichtet und ein Notstandsprogramm zur Armutsbekämpfung (plano de emergencia social – PANES) gestartet. Neben der Teilnahme an den Fachforen besuchten die ausländischen Konferenzgäste verschiedene Sozialeinrichtungen. Am dritten Konferenztag fand eine öffentliche Debatte in einem Theater des Stadtzentrums statt. Die Internationale Konferenz war in vier Fachforen aufgeteilt worden. Im ersten Forum wurde das Thema anhand von Beispielen der Sozialpolitik der Regierungen Lula, Kirchner, Chavez und Tabaré analysiert. An dem Podium nahmen Nelson Villareal (OPP – Planungsministerium Uruguay), Laura Tavares (Universität von Rio de Janeiro), Maria Laura Barral (Spezialistin in Sozialpolitik, MSP/ UNDP Argentinien), María Lourdes U. Durant (Botschafterin Venezuelas in Uruguay) und die Sozialministerin Uruguays, Marina Arismendi, teil. Petra Leuschner berichtete über die Finanzlage Berlins und die möglichen Spielräume, eine linke Sozialpolitik zu führen. Das zweite und dritte Forum fanden zeitgleich statt. Im zweiten Forum wurde über die Frage „Sozialpolitik auf lokaler Ebene und Bürgerbeteiligung: ‚Kommunalisierung’ der Armut oder Weg zur sozialen Gleichheit?“, mit Beiträgen von Joao Verle (ehemaliger Bürgermeister von Porto Alegre), Nestor Borri (Centro Neuva Terra, Argentinien), Ernst Koch (Casa Bertolt Brecht) und einem Mitglied des Centro Comunal 9 (Montevideo) diskutiert. Im dritten Forum referierten Laura Tavares (Brasilien), Ana Oliveira (Staatssekretärin für Sozialentwicklung, Uruguay) und Adriana Clemente (Universität von Buenos Aires) über „Die sozialen Notstandsprogramme: Bilanz und Evaluierung aus einer progressiven Sichtweise“. Am Abend wurde das vierte Forum über die „Finanziellen Möglichkeiten der Sozialpolitiken im neoliberalen Kontext“ mit Daniel Olesker (Generaldirektor im Gesundheitsminsterium, Uruguay), Claudio Lozana (Bundesabgeordnete, Argentinien) und Dr. Dagmar Pohle durchgeführt. Schwerpunkte der Diskussion Die Diskussionen auf dieser ganztägigen Fachkonferenz hatten die wichtigsten Probleme und Herausforderungen der Sozialpolitik im neoliberalen Kontext in Lateinamerika zum Inhalt. Die Erfahrungen und Lehren, insbesodere aus Brasilien und Argentinien, wurden ausführlich dargestellt, sodass ein reger Dialog zwischen den TeilnehmerInnen dieser Länder und den uruguayischen RegierungsvertreterInnen zustande kam. Die venezolanischen „Missionen“1 als eine neue Form von Alternativsozialprogrammen wurden zwar durch die Botschaftlerin dargestellt, dennoch konnten sie nur kurz behandelt werden. Venezuela bleibt also ein Einzelfall für kreative linke Sozialpolitik, die nicht leicht auf andere Länder übertragbar ist. Insbesondere gut gelang der Vergleich Brasilien-Argentinien-Uruguay. Die Erfahrungen der Lula- und Kirchner-Regierungen können in vielerlei Hinsicht als praktisches „Lehrmaterial“ für die uruguayischen TeilnehmerInnen dienen. Das Seminar wurde zugleich als Raum für die Vertiefung der internen Auseinandersetzung mit den Sozialprogrammen der Frente Amplio-Regierung genutzt. Ein grosser Teil der Diskussionen drehte sich um die Arbeit des neu geschaffenen Ministeriums für soziale Entwicklung und den PANES (Notstandsplan zur sozialen Inklusion). Die Diskussion kann durch folgende Schwerpunkte zusammengefasst werden:
  • Beitragsorientierte vs. universelle soziale Sicherungssysteme: Hier kamen insbesondere Beispiele aus Brasilien für gut funktionierende universelle Sicherungssysteme: das einheitliche Gesundheitssystem und die Sozialversicherung für den ländlichen Raum. Beide sind nicht vom Beitrag abhängig, alle BürgerInnen haben ein Recht darauf. So haben die sozial benachteiligten Schichten trotz Wirtschafts- und Finanzkrise Zugang zu diesen Sozialleistungen. Es entstand die Frage nach Finanzierung universeller Sozialleistungen. In Argentinien werden Sozialprogramme mit universellen Ansprüchen durch Devisen aus Agrarexporten finanziert. In Uruguay wird derzeit ein Mischsystem von Einheitsfonds und Beiträgen, je nach individuellem Risikofall, versucht. Eine Steuerreform wird als notwendig angesehen, da Uruguay heute praktisch ein Steueroase ist. Eine Einkommenssteuer soll eingeführt werden.
  • Dezentralisierung/Kommunalisierung versus Zentralisierung der Sozialprogramme: Die Erfahrungen sind hier sehr unterschiedlich. Die brasilianische Wissenschaftlerin Laura Tavares warnte vor der Dezentralisierung, da es im Falle Brasiliens zu Missbrauch öffentlicher Gelder, klientelistischen Praktiken und Ineffizienz geführt habe. Die Machtstrukturen auf lokaler Ebene seien mehr autoritär und werden von Rechtsparteien kontrolliert. Laut Tavares sollte man nicht Dezentralisierung mit Demokratisierung gleichsetzen, wie es die multilateralen Finanzinstitutionen wie Weltbank und Internamerikanische Entwicklungsbank tun. Kommunen seien anfälliger für Korruption. Oft hat die Dezentralisierung sozialer Leistungen zu einer „Kommunalisierung der Armut“ geführt. Das venezolanische System wurde von ihr gelobt. Es sei durch die Zentralregierung kontrolliert, aber zugleich durch starke Beteiligung lokaler Bevölkerung charakterisiert. Der Staat übernehme eine aktive Rolle und wende sich an die Bevölkerung, anstatt sich die Bevölkerung an ihn wende, um Leistungen einzufordern. Für die Sozialministerin Uruguays ist die Dezentralisierung als solche nicht als gut oder schlecht einzustufen, kann aber einen neoliberalen oder einen demokratischen Charakter annehmen, je nach politischen Willen der Regierungen. Der uruguayische Notstandsplan ist dezentral, versucht aber Kontrollmechanismen gegen Klientelismus zu finden.
  • Neoliberalismus: Die Demokratisierungsprozesse in vielen Ländern Lateinamerikas sind mit neoliberalen Entwicklungen einhergegangen: „Das Soziale wird der Ökonomie untergeordnet“. Das heisst, Sozialpolitik wird nicht zur Priorität der Wirtschaft, sondern auf das „Machbare“ und auf die „verfügbaren Mittel“ beschränkt. Darüberhinaus ist Sozialpolitik nicht mehr in alleiniger Verantwortung des Staats, sondern jedem Bürger, der mehr „Eigeninitiative“ und „Eigenverantwortung“ zeigen sollte, auferlegt worden. Das Ergebnis ist eine Prekarisierung und Verarmung der sozialen Lebensbereiche sowie eine gewisse Ohnmacht des Staats, aufgrund mangelnder Ressourcen, in viele Sozialbereiche wieder einzugreifen. Daraus abgeleitet fand eine Auseinandersetzung zwischen den TeilnehmerInnen um die These „strukturelle soziale Probleme werden nicht durch Sozialpolitik, sondern durch eine neue Wirtschaftspolitik beseitigt“ statt. Für einige der Diskussionsteilnehmer entspricht diese These den neoliberalen Auffassungen einer Unterwerfung von Sozialpolitik an die Wirtschaft;
  • Die Bedeutung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für die Sozialpolitik wurde hervorgehoben. Die Bolivarianische Verfassung in Venezuela diene als Beispiel eines demokratisch geschaffenen gesetzlichen Rahmens für den sozialen Transformationsprozess. Die Frente Amplio-Regierung wolle die Sozialpolitik durch eine Reform des Steuersystems von Oben nach Unten finanzieren. Da der uruguayische Staat gesetzlich keine neuen Beamten einstellen darf, muss die neue Regierung die Dezentralisierung der Sozialpolitik durch nichtstaatliche Organisationen durchführen.
  • Der Notstandsplan PANES und das Ministerium für soziale Entwicklung sind die wichtigsten neuen Massnahmen der Regierung Frente Amplio. Der PANES ist ein übergreifender Sozialplan, d.h., er wird durch das neue Sozialministerium zwar konzipiert, dennoch mit allen anderen Ministerien und Staatsbereichen zusammen ausgeführt. Die Erarbeitung des PANES ist unter Einbeziehung zivilgesellschafticher und nachbarschaftlicher Organisationen erfolgt. Der Plan erfasst ca. 8850 Familien, alleinerziehende Mütter werden bevorzugt. Der Plan beinhaltet nicht nur staatlichen Mitteltransfer, sondern auch Massnahmen wie Schaffung von Arbeitsplätzen und Austellung von Personalausweisen.

*****

1 Die „Missionen“ in Venezuela sind Sozialprogramme der Regierung Chávez, die zivilgesellschaftliche lokale Organisationen mit einbeziehen. Jeder Sozialbereich (Bildung, Gesundheit, etc) bekam einen bestimmten „Missionsnamen“ und wird gesondert bearbeitet. Sie werden in Stadt- und Landesteilen durchgeführt, wo sich die meistbenachteiligten Bevölkerungsgruppen konzentrieren. Ziel ist es, diese Orte als „soziale Territorien“ zu entwickeln. Bei den „Missionen“ übernimmt der Staat Verantwortung für die Sozialpolitik, d.h., er delegiert diese nicht an NGO`s oder das ehrenamtliche Engagement der BürgerInnen weiter. Soziale Entwicklung ist Ziel staatlicher Politik. Die „Missionen“ haben einen starken emanzipatorischen Ansatz und bilden ein System sozialer, politischer und wirtschaftlicher Einbindungen.