Publikation Krieg / Frieden Einige Aspekte der Rolle der OSZE bei der Konfliktprävention

Beitrag zur Konferenz "RLS zeigt Flagge in Russland" am 5. und 6.6.2000 in Moskau

Information

Reihe

Artikel

Autor

Fritz Balke,

Erschienen

Juni 2000

Bestellhinweis

Nur online verfügbar

In diesem Jahr begehen wir den 25. Jahrestag der Unterzeichnung der Schlussakte der KSZE in Helsinki und den 10. Jahrestag der "Charta von Paris für ein neues Europa". Wie hat sich die Rolle der KSZE, die sich seit 1995 "Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE)“ nennt und damit ihre gewachsene organisatorische Reife dokumentieren will, entwickelt? Und wird sie dieser Rolle unter den heutigen Bedingungen gerecht?

Gewandelte Rolle der OSZE

Der OSZE gehören heute 55 Staaten an, mehr als der UNO zur Zeit ihrer Gründung. Die KSZE, entstanden in Zeiten der Ost-West-Rivalität, war ein einzigartiges Forum der Kontakte und des Austauschs zwischen sehr unterschiedlichen, ja gegensätzlichen Akteuren und Interessen. Während die vormals sozialistischen Staaten die Betonung auf die Unverletzlichkeit der Grenzen legten (Korb 1), unterstrich der Westen die Demokratie und die Menschenrechte (Korb 3). Mit dem Verschwinden der ersteren von der politischen Bühne stand die KSZE vor der Frage, wie sie ihr Selbstverständnis den neuen Gegebenheiten anpassen sollte. Wie kann sie insbesondere die von UN-Generalsekretär Kofi Annan geforderte „Kultur der Prävention“ befördern?

An konkreten Vorstellungen mangelte es hierfür nicht. So wurde auf der KSZE-Konferenz in Wien 1994 eine gemeinsame deutsch-niederländische Agenda zur kollektiven Sicherheit, zur Stärkung der operativen Fähigkeiten der KSZE und zur Verbesserung der Sicherheitskooperation vorgelegt. Unter anderem sollten die Teilnehmerstaaten qualifiziertes Personal und Expertenwissen vor allem für konfliktverhütende Missionen zur Verfügung stellen. Der damalige Außenminister Kinkel betonte in seiner Rede bei dem Bestreben, Krieg in Europa nicht wieder hoffähig zu machen, die Schlüsselrolle der KSZE: „Die Regel muss lauten: zuerst die KSZE“. Konflikte sollten stets zunächst in diesem Rahmen behandelt werden und nur bei einem Scheitern der UNO vorgelegt werden. Bei ihrem Gipfeltreffen 1994 in Budapest gab es jedoch dazu nur bescheidene Zustimmung, der Vorrang der OSZE blieb in der Folgezeit weiter umstritten.

Anfang der 90-er Jahre wurden in der KSZE erste institutionelle Voraussetzungen für die Ausfüllung ihrer neuen Aufgaben geschaffen. Neben der Einrichtung des Amtes eines Generalsekretärs und eines ständigen Sekretariats wurde die Bildung eines Büros für demokratische Institutionen und Menschenrechte (BDIMR) mit Sitz in Warschau beschlossen. Dieses Büro überwacht die Einhaltung der Verpflichtungen im Bereich der „menschlichen Dimension“, gibt Hilfe zur Demokratisierung in osteuropäischen Staaten und beobachtet Wahlen in verschiedenen Ländern. In Wien wurde ein spezielles Konfliktverhütungszentrum (KVZ) etabliert, das die Durchführung vertrauens- und sicherheitsbildender Maßnahmen unterstützt. Weitere inzwischen bewährte Maßnahmen sind der Einsatz eines Hohen Kommissars für nationale Minderheiten und eines Medienbeauftragten der OSZE sowie zahlreiche Langzeitmissionen.

Schließlich wurde auf dem OSZE-Gipfel in Istanbul im November 1999 die „Charta für europäische Sicherheit“ verabschiedet, die auch die operative Fähigkeit zur Durchführung von Menschenrechtsmissionen und Feldoperationen verbessern soll. Der Gipfel bekräftigte „unsere Verpflichtung, die Bemühungen zu intensivieren, um Konflikte in der OSZE-Region zu verhindern und, wenn sie sich ereignen, sie friedlich zu lösen“. Allerdings ist das auf dem Gipfel beschlossene Programm für schnelle Einsatzgruppen für Expertenhilfe und Kooperation (REACT), das bis Ende Juni 2000 einsatzbereit sollte, bereits in Verzug geraten.

Verschiedene Überlegungen, zur besseren Durchsetzungsfähigkeit eine Art Sicherheitsrat der OSZE nach dem Vorbild der UNO zu bilden – sie wurden von Russland, aber auch in westlichen Staaten unterstützt-, kamen nicht zum Tragen, da offenbar vor allem die USA Vorbehalte geltend machten.

Wird die OSZE ihrer Rolle gerecht?

Trotz der erzielten institutionellen Fortschritte machte vor allem der Krieg im früheren Jugoslawien deutlich, dass die KSZE noch kein eigenständiges Profil aufwies und ihre Beschlüsse und Aktionen sehr oft zu spät kamen und somit kaum präventiven Einfluss haben konnten. Die erforderlichen Instrumente waren nicht ausreichend bzw. wurden nur ungenügend genutzt. Von der Anfang der 90-er Jahre gern beschworenen „kooperativen Sicherheitsordnung“ von Vancouver bis Wladiwostok Ist die OSZE noch weit entfernt.

Woraus erklären sich diese offenkundigen Defizite?

Die OSZE kann nur so stark sein wie die Gesamtheit ihrer Mitglieder es will. Besonders bei den zunehmenden „inneren Konflikten“ zwischen ethnischen und nationalen Gruppen stellen davon betroffene oder bedrohte Staaten unvermindert das Problem der nationalen Identität und Souveränität und verbitten sich Interventionen internationaler und regionaler Organisationen. Dies ist angesichts des in der OSZE geltenden weitestgehenden Konsensprinzips von großer praktischer Bedeutung. Nicht zufällig fordern viele Staaten, darunter auch Deutschland, dass der Zwang zur Einstimmigkeit aufgehoben und die OSZE damit in die Lage versetzt wird, auch ohne Zustimmung der jeweiligen Streitparteien aktiv zu werden. In der Charta für europäische Sicherheit wurden allgemein anerkannte Völkerrechtsprinzipien bekräftigt: einerseits die uneingeschränkte Achtung der Menschen- und Minderheitenrechte, andererseits die territoriale Integrität und Souveränität, durch die diese Rechte nicht beeinträchtigt werden dürfen. Die Realisierbarkeit dieser Prinzipien in ihrem Zusammenhang wird in jedem einzelnen Fall eine neue Herausforderung sein.

Wichtig für die Wirksamkeit der OSZE ist auch ihr Verhältnis zu anderen Staatenzusammenschlüssen, vor allem zu UNO, Europäischer Union und NATO. Die KSZE beschloss 1992 auf ihrem Helsinki-Gipfel, sich künftig als „regionalen Zusammenschluss“ im Sinne des Kapitels VIII der Charta der Vereinten Nationen zu betrachten. Die Zusammenarbeit mit der UNO in diesem Rahmen brachte in den letzten Jahren gewisse Fortschritte. Ein gutes Beispiel dafür war der gemeinsame Einsatz in Nagorni Karabach, den UN-Generalsekretär Boutros Ghali seinerzeit als Beispiel für eine neue Arbeitsteilung mit Regionalorganisationen wertete. In Gesprächen im Oktober 1999 in Wien unterstrichen beide Seiten die „Zusammenarbeit in gemeinsamer Krisenprävention, Friedenserhaltung und langfristigem Friedensaufbau. Beide Organisationen etablierten eine Vor-Ort-Zusammenarbeit in Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Kosovo, Albanien und der GUS, einschließlich Georgien und Tadschikistan. Die OSZE ist die einzige Regionalorganisation, mit der die Vereinten Nationen 1993 ein Rahmenabkommen für Zusammenarbeit und Koordinierung geschlossen haben“.

Auch mit der EU hat die OSZE – zumindest in Absichtserklärungen – viele gegenseitige Berührungspunkte. So hieß es in den Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates im Dezember 1999 in Helsinki: „Gemäß den Prinzipien und Zielen der OSZE-Charta für europäische Sicherheit wird die Union mit den Vereinten Nationen, der OSZE, dem Europarat und anderen internationalen Organisationen im Bereich der Stabilitätsförderung, der Frühwarnung, der Konfliktverhütung, der Krisenbewältigung und des Wieseraufbaus nach Konfliktende in sich gegenseitig verstärkender Weise zusammenarbeiten“; das gleichzeitig vorgelegte Programm der portugiesischen Ratspräsidentschaft nennt als Hauptziel bezüglich der Anrainerstaaten des Kaspischen Meeres und der mittelasiatischen Republiken explizit, „in enger Zusammenarbeit mit der OSZE die Stärkung der Stabilität, der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Wirtschaftsreformpolitiken zu fördern, um zur Konsolidierung einer echten Stabilität in dieser Region beizutragen“.

Dagegen gestaltet sich das Verhältnis zur NATO ambivalent. Noch 1996 kritisierte der Vorsitzende der grünen und alternativen Gruppe in der OSZE, Ludger Volmer (Bündnis 90 / Die Grünen), die führenden NATO-Staaten hätten "kein Interesse an einer starken OSZE", die ihre Aktionsfreiheit stören könnte. Es sei bedauerlich, "dass die NATO-Staaten im Interesse der Überlebenssicherung der eigenen Institution verhindert haben, dass die Mechanismen des historischen Erfolgsmodells KSZE hinreichend ausgebaut worden sind". Die offizielle deutsche Politik hingegen redete einer gleichberechtigten Zusammenarbeit dieser Organisationen das Wort, ließ aber keinen Zweifel daran, dass die NATO dabei eine "Primus-inter-pares-Stellung hat"; es gehe – so der damalige Außenminister Klaus Kinkel – darum, "das Potential der OSZE zur Flankierung des Öffnungsprozesses von NATO und EU zu nutzen. Das Ziel ist die gleichberechtigte Einbindung Russlands in die neue Architektur". Diese offenkundige Bevorzugung der NATO und die faktische Einstufung der OSZE als Gehilfen für die Osterweiterung stand im Widerspruch zur noch vorher vom Minister vertretenen Forderung „Zuerst die KSZE“.

Mit dem Amtsantritt der neuen Bundesregierung im Herbst 1998 wurden einige positive Signale ausgesandt. Ludger Volmer, jetzt Staatsekretär im Auswärtigen Amt, unterstrich, die OSZE werde nunmehr "einen ganz neuen Stellenwert in der deutschen Außenpolitik bekommen"; man werde stärker auf die zivile Vorbeugung und Beruhigung politischer Konflikte setzen, statt in erster Linie auf militärische Lösungen. Allerdings gebe es Konfliktprävention nicht zum Nulltarif, für die Bereitstellung der nötigen Gelder und Experten müssten die Mittel der OSZE angehoben werden (während die OSZE gegenwärtig einen Jahresetat von ganzen 60 Mio. Dollar habe, verfüge die NATO über 2 Mrd. Dollar).

Kurz darauf trat in Kosovo der Kriegsfall ein, die OSZE geriet ins Zwielicht: es entstand der Eindruck, dass sie nach Belieben von anderen Organisationen eingesetzt oder ausgeschaltet werden kann und sie mit ihren präventiven Maßnahmen, wie der Entsendung von Beobachtern, für das militärische Vorgehen der NATO eher störend wirkte. Das politische Gewicht der OSZE erwies sich als zu gering, obwohl ihr mit dem nach dem Krieg abgeschlossenen Solidaritätspakt für Südosteuropa – von Außenminister Fischer als „Präventionsaufgabe par excellence“ gelobt, wichtige Aufgaben zugewiesen wurden. Hier soll sie Verfassungsinstitutionen aufbauen und Wahlen vorbereiten und damit gleichsam die nicht von ihr verschuldete Situation verbessern helfen. Für die Verwirklichung dieser Aufgabe fehlen jedoch derzeit noch viele innere, aber auch eigene materielle und personelle Voraussetzungen.

Wurden und werden hier die gleichen Fehler wie in Bosnien-Herzegowina gemacht? Bereits zu den Verhandlungen in Dayton war die OSZE nicht hinzugezogen worden. In Bosnien wurden zwar unter OSZE-Aufsicht seit 1996 jährlich Wahlen organisiert und überwacht und gewisse zivile Strukturen geschaffen, doch ein wirklicher innerer Frieden zwischen den drei Volksgruppen ist nicht in Sicht. Nur die massive Präsenz von SFOR gewährleistet unverändert, dass nicht schon morgen wieder der Bruderkrieg ausbricht. Offenkundig ist man bei der Beseitigung der wirklichen Konfliktursachen kaum weitergekommen. Das berechtigte Anliegen der Balkanvölker, über ihre nationalen Belange mitreden zu können, wird durch die faktische Verwandlung Bosniens in ein Protektorat willkürlich missachtet. Aktionen wie die Absetzung des demokratisch gewählten Präsidenten der bosnischen Serbenrepublik und die Verhaftung des ebenso frei gewählten früheren Vertreters der Serben im bosnischen Staatspräsidium und seine Überstellung an das Kriegsverbrechertribunal in Den Haag können nur als kontraproduktiv gewertet werden. In Bosnien hat sich bereits gezeigt, dass bei der Bevölkerung sehr schnell ein Stimmungsumschwung erfolgen kann: von der anfänglichen Freude über das Ende der Kriegsgräuel hin zu dem Gefühl, von einer „Besatzungsmacht“ regiert zu werden.

Für die aktuelle Politik der OSZE ist schließlich die Tatsache nicht unerheblich, dass ihr Sekretariat in Wien liegt und Österreich in diesem Jahr den turnusmäßigen Vorsitz hat. Wegen der Regierungsbeteiligung der FPÖ ließen einige Staaten verlauten, das Wirken dieses Landes auch in der OSZE zu blockieren und z.B. die Festveranstaltung zum 25. Jahrestag der KSZE-Schlussakte in Wien zu boykottieren. Es stellt sich die Frage, ob damit nicht weniger Österreich als vielmehr die OSZE und ihre Handlungsfähigkeit getroffen werden.

Was ist zu tun?

Das Ende der bipolaren Welt und die Einflüsse der Globalisierung verändern auch Gründe und Arten der Konflikte: es entstehen neue Möglichkeiten der Prävention, aber auch neue Risiken. Konflikte in der im Umbruch befindlichen Welt sind offenbar unvermeidbar, ja sie führen oft zu neuer Dynamik in der Gesellschaft. Das Ziel muss sein, weniger die Konflikte als solche zu vermeiden, als vielmehr alles zu tun, damit sie keine gewaltsamen Formen annehmen oder zu permanenter Instabilität führen.

Konflikte dürfen aber, wie in der Vergangenheit zu oft geschehen, nicht erst registriert werden, wenn sie offen ausgebrochen sind. Schon im Vorfeld sind Maßnahmen zu treffen, die diesen Ausbruch verhindern, ausgehend von der Erkenntnis, dass Armut, Ungleichheit und Menschenrechtsverletzungen Hauptursachen von Konflikten sind.

Wirtschaftliche Hilfe an sich für die betroffenen Länder verhindert keine Konflikte, kann aber ein strategisch wichtiges Werkzeug sein, vorausgesetzt, dass es ein abgestimmtes Vorgehen gibt. In der Praxis ist es jedoch noch weitgehend so, dass Geberländer – auch Mitglieder der OSZE – einzeln in ihrem jeweiligen Interesse handeln und damit den Prozess politischer Reformen in den betroffenen Ländern in ihrem Sinne zu beeinflussen versuchen. So entsteht beispielsweise auf dem Balkan der Eindruck, dass der Westen mit gespaltener Zunge spricht, indem er einerseits zu Zusammenarbeit und zur Überwindung engstirnigen nationalen Denkens aufruft, andererseits aber in seinem Verhalten diesen Grundsatz zu wenig selbst praktiziert.

Dabei besteht sowohl in der OSZE als auch in der EU Einigkeit darin, dass die Entwicklungszusammenarbeit in erster Linie die Armutsbekämpfung zum Ziel haben muss. „Um dieses Ziel zu erreichen“, so die deutsche Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul auf einer kürzlichen Tagung in Berlin, „haben wir die Themen Krisenprävention, Demokratieförderung und Menschenrechte sowie Umwelt auf die Agenda gesetzt“, wobei allerdings in der gemeinschaftlichen Zusammenarbeit (in diesem Falle der EU) besonders das Thema Krisenprävention „etwas zu kurz“ komme.

Hilfe bei der Demokratisierung und Wahrung der Menschenrechte im weitesten Sinne sind ein wichtiges Mittel zur Konfliktprävention. Die OSZE als neutraler und für alle offener Partner kann dabei eine bedeutende Rolle spielen. Sie muss jedoch dabei der Versuchung widerstehen, die inneren Verhältnisse und Traditionen der betroffenen Länder und deren Streben nach originären Lösungen zu ignorieren und westliche Werte und Vorstellungen schematisch überzustülpen.

Wahlen sind ein wichtiger Bestandteil zur Beilegung innerer Konflikte, sie sind jedoch erst sinnvoll, wenn dafür die notwendigen inneren Bedingungen herangereift sind und ein gewisser Grad an Stabilisierung erreicht ist.

Von fundamentaler Bedeutung ist es auch für die OSZE, die lokalen Potenzen, Fähigkeiten und Aktivitäten zur Konfliktbehandlung zu stärken und die Zusammenarbeit mit lokalen Organisationen wie Gewerkschaften, Kirchen, Menschenrechtsvereinen, Frauenorganisationen sowie unabhängigen Medien zu intensivieren. Alle Maßnahmen zur Konfliktprävention werden schließlich nur dann erfolgreich sein, wenn auch die unmittelbaren Akteure vor Ort dazu motiviert und gewillt sind. So war das von der OSZE in Bosnien initiierte Konzept „offener Städte“ (ausgewählte Städte sollten die Rückkehr der Flüchtlinge ermöglichen und dafür finanzielle Unterstützung erhalten) schließlich nicht erfolgreich, da das konkrete Verhalten der Akteure nicht ihrer politischen Rhetorik entsprach.

Wenn das Ziel, Konflikte zu verhüten, zivilgesellschaftliche Strukturen aufzubauen und Demokratie und Menschenrechte als originäre Aufgaben der OSZE ernst genommen und als wirklich fundamentales Anliegen und nicht nur als Lippenbekenntnis behandelt werden soll, dann bedarf es einer bedeutenden Effektivierung ihrer Rolle und Arbeitsweise. Daran wird kein Weg vorbeiführen.