Publikation Wirtschafts- / Sozialpolitik - Sozialökologischer Umbau - Verteilungskrise - Klimagerechtigkeit Reiche in Klimaverantwortung nehmen

Innovative Klimaschutzmaßnahmen und ihre Umsetzbarkeit im geltenden Verfassungs- und Europarecht

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Reihe

Studien

Autor

Stefan Bornecke ,

Erschienen

April 2024

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Einkommens- und vermögensstarke Teile der Gesellschaft sind nicht nur in der Lage, höhere Energiepreise zu bezahlen. Sie wurden de facto bei verteilungsrelevanten Instrumenten der Umweltpolitik häufig bevorteilt. So bei der Deckelung von Strom- und Heizkosten in der Energiekrise, die Haushalte mit zuvor höheren Verbräuchen bevorteilte. Zudem bleibt der groteske klimaschädliche Überkonsum, den sich manche Reiche erlauben, bislang folgenlos (Luxusjachten, Privatflugzeuge, SUVs etc.). Gleichzeitig existieren zu wenige wirksame Instrumente, die gezielt einkommensarme Haushalte dabei unterstützen, vorübergehende Mehrkosten der Energiewende oder von externen Preisschocks (etwa infolge des Ukraine-Kriegs) zu tragen.

Für viele Menschen mit niedrigen Einkommen und Vermögen dürfte es schwer verständlich sein, wenn sich ihre Lebenssituation energiepreisbedingt verschlechtert und gleichzeitig Wohlhabende kaum Abstriche an ihrem nicht selten ressourcenfressenden und klimaschädlichen Lebensstil machen müssen. Nutzer*innen von Privatflugzeugen oder großen Jachten zur Kasse zu bitten beziehungsweise bestimmte besonders klimaschädliche Luxusnutzungen per Gesetz zu untersagen, darüber wird zwar häufig diskutiert. Was bislang aber fehlte, war eine substanzielle Untersuchung, unter welchen Bedingungen so etwas durchführbar wäre.

Im Rahmen der vorliegenden im Auftrag der Rosa-Luxemburg-Stiftung erstellten Studie hat der Jurist Stefan Bornecke nun erstmals untersucht, ob solcherart Beschränkungen europa- oder verfassungsrechtlich möglich wären, und wenn ja, wie diese ausgestaltet werden könnten. Ferner macht er Vorschläge, wie mit den Einnahmen aus der Besteuerung bestimmter Luxusprodukte oder -dienstleistungen bedürftige Haushalte unterstützt werden könnten. Zur Gegenfinanzierung könnten zudem Erbschaftssteuer und Vermögenssteuer angepasst werden, so die Arbeit. Die Studie trägt somit dazu bei, die Diskussion um Klimagerechtigkeit weiterzuentwickeln.

Ohne Zweifel muss im Kampf gegen den Klimawandel nicht nur der (Über-)Konsum von Reichen aufhören. Vielmehr müssen politische und rechtliche Rahmenbedingungen geschaffen werden, die es ermöglichen, den ökologischen Fußabdruck der gesamten Gesellschaft deutlich zu reduzieren. Im Vergleich mit dem Globalen Süden ist dieser Fußabdruck schließlich bei fast allen Bürger*innen der Bundesrepublik deutlich höher, von Unternehmen ganz zu schweigen. Dennoch stechen besonders massive Formen der Inanspruchnahme von Ressourcen und des Ausstoßes von Treibhausgasen durch einkommens- und vermögensstarke Personen heraus, die diese Studie fokussiert.
 

Daniela Trochowski, Geschäftsführerin der Rosa-Luxemburg-Stiftung
Uwe Witt, Referent für Klimaschutz und Strukturwandel der Rosa-Luxemburg-Stiftung

Autor:

Stefan Bornecke ist Jurist und Lehrbeauftragter für Staats- und Europarecht an der SRH Hochschule Heidelberg sowie für Völker- und Sozialrecht an der Akkon Hochschule für Humanwissenschaften in Berlin. Er forscht zu völker-, europa- und staatsrechtlichen Fragestellungen.

Einleitung

Einkommensschwache Haushalte werden bisher von etlichen bestehenden Klimaschutzinstrumenten überproportional betroffen, da diese ihre Lenkungswirkung ohne Rücksicht auf individuelle Einkommensverhältnisse entfalten. Diese Situation wird sich mit dem angestrebten Anstieg der CO2- Bepreisung weiter verschärfen.

Das von der Bundesregierung zum Ausgleich beabsichtigte «Klimageld» konnte bisher nicht eingeführt werden. Ob es in absehbarer Zukunft dazu kommt, ist alles andere als ausgemacht. Politische Differenzen und praktische Umsetzungsschwierigkeiten haben dies bislang vereitelt. Nicht zuletzt ist der Zuspruch für die Einführung des «Klimagelds» gering, da es in den vorherrschenden Modellen unterschiedslos allen Bundesbürger*innen zugutekommen soll. Damit würden auch Einkommensgruppen profitieren, die finanziell hierauf in keiner Weise angewiesen wären, während bei gegebenen Rückverteilungsvolumen einkommensarme Haushalte weniger erhielten als möglich.

Die vorliegende Studie plädiert dennoch nicht für einen Ersatz des «Klimageldes». Sie schlägt vielmehr neue, gegebenenfalls ergänzende Instrumente für einen besseren sozialen Ausgleich beim Kampf gegen den Klimawandel vor. Sie richten sich aufkommensseitig insbesondere an einkommens- und vermögensstarke Haushalte. Dazu zählen Einschränkungen beziehungsweise stärkere Besteuerungen von Verkehrsmodellen und luxuriösen Konsumformen, die im Hinblick auf den Klimawandel besonders problematisch sind. Gleichzeitig sollen Transferleistungsempfänger*innen Ausgleichszahlungen erhalten.

Ziel und Inhalt der Studie ist eine erste Überprüfung, inwieweit solcherart Vorschläge für Maßnahmen, die speziell einkommens- und vermögensstarke Teile der Gesellschaft adressieren, auf nationaler beziehungsweise europäischer Ebene rechtlich umsetzbar wären und wie diese aufgesetzt werden müssten, um wirksam zu sein.

Hierfür wird zunächst die Steuerungswirkung der Vorschläge untersucht. Anschließend wird ihre rechtliche Umsetzbarkeit, die sich vor allem auf die Einhaltung des verfassungs- und europarechtlichen Rahmens bezieht, umfassend erörtert. Insbesondere aus europarechtlichen Vorgaben ergeben sich dabei Einschränkungen, die aber die Umsetzbarkeit der meisten Vorschläge nicht ausschließen. Soweit solche europarechtlichen Einschränkungen bestehen, soll im Folgenden aufgezeigt werden, wie es dennoch zu einer Umsetzung auch auf nationaler Ebene kommen kann, ohne eine oftmals nur schwierig zu erreichende gesamteuropäische Umsetzung anstreben zu müssen. Dabei werden die aktuellen Entwicklungen auf europäischer Ebene einbezogen, etwa die stärkere Akzentuierung des Klimaschutzes als Gemeinschaftsziel durch die Europäische Kommission oder die erst kürzlich erfolgte Genehmigung eines beschränkten Inlandsflugverbots in Frankreich. In diesem Sinne lenkt die Studie auch einen Fokus darauf, was sich auf diesem Feld bei entsprechendem politischen Willen umsetzen lässt.

Abschließend werden konkrete Vorschläge gemacht, wie sich die vorgelegten Empfehlungen direkt realisieren ließen. Dies soll eine Brücke in den parlamentarischen Bereich schlagen und die Umsetzbarkeit der Vorschläge demonstrieren. Diese sollen nicht additiv verstanden werden, sondern als Baukasten, der von der Politik nutzbar ist. Insofern sind auch die Variablen in den einzelnen Gesetzesvorschlägen als erste Diskussionsgrundlage für Vertreter*innen von Wissenschaft, Verbänden und Politik zu verstehen.

Wir hoffen, mit Vorlage dieser Studie eine notwendige Debatte anzustoßen beziehungsweise zu beleben und so einen Beitrag zum besseren Ausgleich von Maßnahmen gegen den Klimawandel und sozialer Gerechtigkeit leisten zu können.

Inhalt

Ausgangspunkt 

Vorschläge im Einzelnen 
I Handlungsfelder
1) Privater Konsum
2) Flugverkehr
3) Straßenverkehr
II Lösungsvorschläge
1) Verhaltenssteuerung durch Verbote und Steuern 
2) Vermögensabschöpfung zur Gegenfinanzierung 
3) Umweltpolitikzuschläge für Empfänger*innen von Transferleistungen

Verfassungsrechtliche Umsetzbarkeit
I Besteuerung klimaschädlicher Luxusprodukte 
1) Formelle Verfassungsmäßigkeit
2) Materielle Verfassungsmäßigkeit 
II Verbot oder stärkere Besteuerung von Privat- und Kurzstreckenflügen
1) Formelle Verfassungsmäßigkeit 
2) Materielle Verfassungsmäßigkeit
III Verbot oder stärkere Besteuerung von SUVs
1) Formelle Verfassungsmäßigkeit
2) Materielle Verfassungsmäßigkeit
IV Vermögenssteuer als Gegenfinanzierungsinstrument
1) Formelle Verfassungsmäßigkeit
2) Materielle Verfassungsmäßigkeit
V Erbschaftssteuer als Gegenfinanzierungsinstrument
1) Formelle Verfassungsmäßigkeit
2) Materielle Verfassungsmäßigkeit

Europarechtliche Umsetzbarkeit
I Sekundärrecht
1) Mehrwertsteuerrichtlinie 
2) Verbrauchssteuersystemrichtlinie 
3) Kraftfahrzeugverordnung 
4) Luftverkehrsverordnung
II Primärrecht
1) Bereichsregelungen
2) Grundfreiheiten

Einfachgesetzliche Umsetzbarkeit
I Besteuerung klimaschädlicher Luxusprodukte
II Verbot oder stärkere Besteuerung von Kurzstrecken- und Privatflügen
III Verbot oder stärkere Besteuerung von SUVs
1) Verbot von SUVs
2) Stärkere Besteuerung von SUVs
IV Monetärer Ausgleich für Empfänger*innen von Transferleistungen
1) Bürgergeld
2) BaföG
3) Mindestrente 
4) Wohngeld
V Gegenfinanzierung durch Erbschafts- und Vermögenssteuer

Zusammenfassung

Autor

Stefan Bornecke ist Jurist und Lehrbeauftragter für Staats- und Europarecht an der SRH Hochschule Heidelberg sowie für Völker- und Sozialrecht an der Akkon Hochschule Berlin. Er forscht zu völker-, europa- und staatsrechtlichen Fragestellungen.