Perspektiven des Sozialen - Strategische Fragen

Von der Produktion der „Unterschicht“ in Deutschland - Warum gerade jetzt diese Diskussion?


Es ist eine erstaunliche Dynamik im Feld der Sozialpolitik: erst wird die „Unterschicht“ durch Kurt Beck identifiziert, dann taucht eine Präsentation auf, in der Ergebnisse einer Studie zu den Potenzialen sozialdemokratischer Politik der Friedrich-Ebert-Stiftung vorgestellt werden, die das „Problem“ belegen oder zu belegen scheinen. Die Grünen entdecken Hartz-Kritik (und tun dabei so, als ob sie an der Durchsetzung von Hatz IV völlig unbeteiligt gewesen wären), Grundeinkommen bzw. Grundsicherung als Elemente einer zukunftsfähigen grünen Marktwirtschaft, Teile der UnternehmerInnenschaft sehen in einem Grundeinkommen eine Option der Effektivierung der Personalpolitik, aus der CDU hört man, dass doch die Bezugsdauer von Arbeitslosengeld I verlängert werden sollte und schließlich stellt das Bundesamt für Statistik fest, dass 13 Prozent der Bevölkerung der BRD von Armut bedroht sei. Die Fakten sind nicht neu - die ausbrechenden Aktivitäten erscheinen fast wie ein Rennen um die Gunst der entdeckten „Unterschicht“ - und dies ist es wohl auch. Und es scheint, als ob es in diesem Rennen gleichzeitig gelingen wird, den Gedanke der Notwendigkeit der Schaffung von Arbeitsplätzen, mithin Formen des aktiven und substanziellen Eingreifens in den Arbeitsmarkt, endgültig aus dem öffentlichen Bewusstsein zu verdrängen, genauso wie den Gedanken einer solidarisch gestalteten sozialen Absicherung. Sozialpolitik soll auf Ruhigstellung der „Unterschicht“ tariert werden. Wir beobachten hier einen Wandel im Leitbild von Sozialstaatlichkeit - fort von dem kompromissbasierten hin zu einem neuen Typ eines paternalistischen Sozialstaates und paternalistischer Gestaltung der Arbeitsbeziehungen.
Die gegenwärtige programmatische Debatte in allen Parteien markiert das endgültige Ende des „alten“ Sozialstaates auf der konzeptionellen Ebene (in der Realität ist er mit den Hartz-Gesetzen und den Kommissionen unter Schröder gestorben). Die Neukonstruktion des neuen Sozialstaates ist in vollem Gange - dass sie von der Problematisierung eines „Unterschichten“-Problems ausgeht, wird diesen neuen Sozialstaat prägen.
In den folgenden Thesen sollen verschiedene Gesichtspunkte der Debatte beleuchtet werden. 1. Hinter der „Unterschichten“-Rethorik steht ein neues Problem, das sich in den letzten 20 Jahren entwickelt hat. Mit der Agenda 2010 und den anschließenden Hartz-Reformen ist durch die Politik der Bundesregierung eine Situation geschaffen worden, in der die bereits seit Jahrzehnten konstatierte Tendenz zu „Armutskarrieren“ in die Konstituierung einer neuen Schicht umgeschlagen und in ihrem massenhaften Ausmaß sichtbar geworden ist. Die grundlegenden Schwächen des bundesdeutschen Sozialstaates haben sich mit einer Veränderung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der Machtverhältnisse in der Gesellschaft in einer Art verbunden, die eine neue Realität geschaffen hat. Durch die Armutsberichte seit mindestens Anfang der neunziger Jahre ist dieser Prozess dokumentiert - Politik hätte darauf reagieren können. Die Entwicklung ist billigend in Kauf genommen worden: Anfang der neunziger Jahre antwortete die CDU-Regierung auf eine Anfrage der SPD bzgl. der Armutsentwicklung, dass es in Deutschland keine Armut gäbe - es gäbe ja das BSHG.
2. Vordergründig steht das „Unterschichten-Problem“ im Zusammenhang mit der Veränderung des Charakters der Arbeitslosigkeit in den späten siebziger und den frühen achtziger Jahren. Die beständige Erhöhung der Sockelarbeitslosigkeit von Krisenzyklus zu Krisenzyklus, die Entkopplung von Innovation und Aufschwung auf der einen und Arbeitslosenzahlen auf der anderen Seite bedingen Langzeitarbeitslosigkeit bzw. prekäre Formen von Beschäftigung für einen größer werdenden Teil der abhängig Beschäftigten. Dahinter steht auch, dass die Gewerkschaften keine Strategie finden, um eine Umsetzung des mit den neuen Technologien möglichen Produktivitätszuwachses in beschäftigungsschaffende Strukturpolitik zu erzwingen - die wachsenden Differenzierungen in den Unternehmen selbst und zwischen den Belegschaften verschiedener Unternehmen untergraben die Durchsetzungsmacht der Gewerkschaften, der gewerkschaftliche Solidaritätsbegriff schließt die Arbeitslosen in der Praxis weitgehend aus.
3. In den achtziger Jahren werden diese Tendenzen durch ein vergleichsweise breites Angebot aktiver Arbeitsmarktpolitik auf der Grundlage des Arbeitsförderungsgesetzes und aktiver beschäftigungspolitisch orientierter Instrumente des BSHG weitgehend aufgefangen. Aus der Sicht des Jahres 2006 erlauben die Laufzeit des Arbeitslosengel-des, Maßnahmen wie ABM, die Förderung von Jugendlichen im Rahmen des BSHG, die verhältnismäßig breite Landschaft an Trägern von Beschäftigungsmaßnahmen und Beratungsabgeboten durchaus Auswege aus der Gefahr der Verstetigung von Armut. Gleichzeitig sind in den grundlegenden Regelungen des AFG und des BSHG bereits viele der immer wichtiger werdenden Repressionsinstrumente vorhanden und werden auch genutzt  - Zurückbleiben der Leistungshöhe, vor allem der Sozialhilfe, hinter der Entwicklung der Lebenshaltungskosten, Sperrzeiten, Leistungsverweigerung, Kontrol-len der Lebensführung (z.B. auch Bestrafung nichtwirtschaftlichen Verhaltens, differenzierte Ausnutzung von Ermessensspielräumen durch die Verwaltung).
4. Im Zuge des Taumels der deutschen Einheit und der in den westdeutschen Bundeslän-dern stattfindenden Scheinkonjunktur Anfang der neunziger Jahre werden erfolgreich die gerade im gewerkschaftlichen Bereich diskutierten Ansätze zur Verbindung von Struktur- und Beschäftigungspolitik zurückgedrängt (Beschäftigungsgesellschaften, Konversionskonzepte usw.). Die Weichenstellungen zur selektiven Übernahme westdeutschen Rechts im ersten Halbjahr 1990 machen in den ostdeutschen Bundesländern eine problemadäquate Strategie zur Bewältigung des absehbaren Strukturumbruchs unmöglich, nicht zuletzt weil damit die Schwächen des bestehenden bundesdeutschen Rechtes offensichtlich geworden wären. Die beschäftigungspolitischen Instrumente, die bis in die zweite Hälfte der neunziger Jahre in abnehmendem Maße genutzt werden, sind nicht nachhaltig und schon überhaupt nicht als Element der Weiterentwicklung des bundesdeutschen Rechtes insgesamt konzipiert. Der Strukturumbruch wird als ein auf die ostdeutschen Bundesländer beschränktes Problem betrachtet, die in den westdeutschen Bundesländern bereits im Untergrund angehäuften Probleme werden ignoriert.
5. In der ersten Hälfte der neunziger Jahre beginnt in den westdeutschen Bundesländern im Zuge der beginnenden Finanzkrise der Kommunen die Suche nach Wegen zur Re-duzierung der Sozialhilfeausgaben. Im Zuge von Projekten zur Verwaltungsmodernisierung zieht auch in den Sozialverwaltungen die Tendenz zur Nutzung betriebswirt-schaftlicher Verfahren ein. In Modellprojekten, etwa in Köln, werden Versuche unternommen, durch „Profiling“ und gezielte Betreuung (bzw. dadurch ausgeübten subtilen Druck) SozialhilfeempfängerInnen in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Analog wird durch das Projekt Arbeitsamt 2000 versucht, analoge Prozesse in der Bundesanstalt für Arbeit in Gang zu setzen. Der simple Sachverhalt des Defizits an Arbeitsplätzen tritt dabei mehr und mehr in den Hintergrund, während die Forderung nach der Etablierung eines Niedriglohnsektors (mithin die Öffnung der Lohnskala nach unten) mehr und mehr in den Vordergrund rückt. Zeitgleich wird die Idee des Kombilohns von Unter-nehmerInnenseite verstärkt propagiert - der DIHT-Präsident Hans-Peter Stiehl bezeichnet 1997 den Kombilohn als trojanisches Pferd, das bei Gewerkschaften und So-zialpolitikern aufgestellt werde, um schließlich eine generelle Senkung des Niveaus sozialer Sicherung zu erreichen. Es setzt somit eine Entwicklung ein, in der auf neue Art das Absinken des Leistungsniveaus (in Geld), die Einschränkung des Leistungs-spektrums (auf gesetzlicher wie auch auf der Ebene der Ermessensspielräume der Kommunen), das Abgehen von jeglicher Form der Schaffung von Arbeitsplätzen, der Druck vor allem auf niedrige Arbeitseinkommen und wachsende Repression gegen Hilfebeberechtigte zusammenfallen. Mitte der neunziger Jahre wird durch die Zukunftskommission der Freistaaten Sachsen und Bayern unter Bezug auf die Perspektiven der Arbeitsmarktpolitik ein Zukunftsbericht vorgelegt, der aus heutiger Sicht wichtige Eckpunkte zukünftiger Politik vorwegnimmt. Zu diesen Eckpunkten gehört auch die Position, dass die Entwicklung einer marginalisierten Unterschicht ein notwendiger Schritt auf dem Weg in eine neue Gesellschaft allgemeinen Wohlstands sein könne: „Wird das durch die Sozialhilfe definierte Existenzminimum spürbar gesenkt, verändern sich die Erscheinungsformen von Armut. In den Städten können Armenviertel entstehen, der Gesundheitszustand und die Lebenserwartung von Bevölkerungsgruppen können sinken, die Kriminalität kann steigen. Auch hier sind die Erfahrungen, die in den USA und anderen Ländern gesammelt werden können, recht eindeutig.“ Die SPD polemisiert zu diesem Zeitpunkt mehr oder weniger heftig gegen derartige Ansätze, sowohl gesellschaftskonzeptionell im Rahmen eines eigenen Zukunftsberichtes (erarbeitet durch die Friedrich-Ebert-Striftung - präsentiert 1998) als auch speziell beschäftigungspolitisch mit einem eigenen Konzept eines Öffentlich geförderten Beschäftigungssektors. Im Mittelpunkt steht dabei die Sicherung des sozialen Zusammenhaltes im Rahmen einer gesellschaftspolitischen Gesamtstrategie - ein Anspruch, der sich in dieser Form bei der Zukunftskommission Bayern/Sachsen nicht mehr findet. 6. Im Vorfeld der Bundestagswahlen 1998 wird in der SPD (vor allem mit dem Namen Hombach verbunden) das Konzept des aktivierenden Sozialstaates entwickelt, das ei-nen Bruch auch mit wichtigen Ansätzen des Zukunftsberichtes der FES markiert. Anknüpfend an workfare-Konzepte und die darauf basierenden Reformen in den USA wird das Prinzip „Leistung-Gegenleistung“ in die sozialpolitische Strategie eingeführt: wer Leitungen erhalten möchte, sei verpflichtet, jede (!) Arbeit anzunehmen. Alle Skrupel bezüglich der Leistungshöhen und der Einkommenshöhen scheinen zu verschwinden - das neoliberalen Dogmen, dass a) Lohn bzw. Sozialleistung nur durch Nachfrage, nicht durch andere Maßstäbe zu bestimmen seien, b) bei hinreichend nied-rigem Lohn auch jede/r Beschäftigung finden könne, wird zunehmend handlungsbestimmend. In den Jahren ab 1998 treten Wege der Sicherung des sozialen Zusammen-haltes auf nicht-repressiver Grundlage immer mehr in den Hintergrund. Neben den folgenden Hartz-Reformen wirken die beginnenden Teil-Privatisierungen von Kran-kenversicherung und Rentenversicherung (Rückkehr von Altersarmut auf einer neuen Grundlage) ebenfalls in Richtung einer Verstetigung von Armutslagen und eine zunehmende Isolierung der Betroffenen von anderen Teilen der Gesellschaft. Gleichzeitig tritt die 2. bzw. 3. Generation der bereits von den Umbrüchen der Beschäftigungssituation in den siebziger Jahren Betroffenen in das aktive Leben. Daneben werden immer breitere Schichten quer durch alle Qualifikationsstufen von prekärer Beschäftigung bzw. prekärer Arbeitslosigkeit erfasst. Die ostdeutschen Bundesländer sind durch die dramatische Abwanderung und die anhaltende wirtschaftliche Krise in spezifischer Art betroffen. Die Schicht Prekarisierter ist in sich selbst so ausgesprochen heterogen. Der beklagte Verlust an Zukunftsorientierung in Segmenten dieser Schicht (so der Befund tragfähig belegt sein sollte) ist das Ergebnis einer klar auszumachenden Tendenz, die von CDU/CSU, FDP, SPD und Grünen ausdrücklich mitgetragen wurde.
7. Verstärkt wird diese Tendenz der Konstituierung einer neuen Schicht Prekarisierter durch die im Zuge der „Haushaltskonsolidierungen“ auf kommunaler und Landesebe-ne erfolgende Einengung der kulturellen Spielräume dieser Gruppen. Zahlreiche Nischen, in denen ein Überleben möglich schien, werden geschlossen, einschließlich Be-ratungs- und Betreuungsangebote. Die für die neunziger Jahre summierten Tendenzen verschärfen sich weiter und machen schließlich mit Hartz IV den Betroffenen und den Bedrohten ihre Existenz als Schicht in der Gesellschaft – bei allen sonstigen Unterschieden - bewusst. Politisch findet dies seinen Ausdruck in den Montags-Demonstrationen, ideologisch vor allem in den Grundeinkommensforderungen.
8. Leistungsabbau und schärfere Repression sind verbunden mit einer fortschreitenden Aushöhlung der schwachen demokratischen Ansätze im System sozialer Sicherung, vor allem der faktischen Vernichtung der Selbstverwaltungen. Dies betrifft auch die Art, wie die Sozialreformen vor allem unter der Schröder-Regierung zustande kommen - über Kommissionen entmachtet die Regierung faktisch das Parlament - freilich ohne großen Widerstand zu finden. 9. Die öffentlich herausgehobenen und beklagten Ursachen für Marginalisierung und Armut, wie etwa die „Bildungsferne“ junger Menschen sind selbst Ergebnis der oben skizzierten Prozesse und im Kern aus den beiden Komplexen „Verlust der Sozialisierung in Arbeitsverhältnissen“ und „Fehlen anderer gesellschaftlich anerkannter sozialisierender Zusammenhänge“ zu erklären. Strategien zur Überwindung der manifesten neuen Spaltungen müssen hier ansetzen. Umverteilung von Geld und Umverteilung von Arbeit (genauer Schaffung von Arbeitsplätzen) sind gleichermaßen nötig.
10. Für die künftige Sozial- und Kommunalpolitik ist maßgeblich, den abgelaufenen Umbruch als eine grundlegende Veränderung der Rahmenbedingungen zu verstehen. Wir werden zunehmend mit einer Desintegration der Gesellschaft auf der einen und Ten-denzen wachsender Repression auf der anderen Seite konfrontiert sein. Vor diesem Hintergrund ist die Zusammenführung von Forderungen nach Demokratisierung als politischem, nach der Durchsetzung armutsfester sozialer Sicherungssysteme als sozialpolitischem und aktiver Beschäftigungs- und Strukturpolitik als wirtschaftspoliti-schem Eckwert notwendig. Ein entwickeltes Netz öffentlicher Leistungen, die diskriminierungs- und repressionsfrei angeboten werden (Bildung, Kultur, ÖPNV…) ist ein entscheidendes Moment einer derartigen Gegenstrategie. Lutz Brangsch, November/Dezember 2006