Vom Datenfriedhof zum politischen Instrument

Zu den entscheidenden Problemen der Sozialpolitik gehört auf allen Ebenen der Widerspruch zwischen der durch Alltagserfahrung und empirisches Wissen sowie wissenschaftliche Daten basierten Kenntnis von sozialen Problemlagen und der allzu oft erlebten Unmöglichkeit, dieses Wissen politikwirksam zu machen. In diesem Widerspruch wird auch der unlängst vorgelegte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung stehen: Wozu Berichte, wenn die Haushaltslage ohnehin die Richtung in der Sozialpolitik vorzugeben scheint? Sozialberichterstattung – eine politische Frage Jugendhilfeplanung, Armutsberichte, Gesundheitsberichte, Altenplanung usw. usf. als z.T. gesetzliche Pflichtaufgaben, z.T. politisch gewollte Berichterstattungen vor parlamentarischen Vertretungen, z.T. von der Verwaltung selbst initiierten Entscheidungshilfen oder von lokalen außerparlamentarischen Bewegungen[1] angeschobene Formen der Unterstützung von konkreten Interessen bewegen eine Unmenge von Daten, ohne dass in der Mehrzahl der Fälle eine entsprechende Bewegung von Verhältnissen folgt. Entweder scheinen die Ergebnisse zu beweisen, dass eine Verbesserung der Situation nur durch bessere bundespolitische Rahmensetzungen zu erreichen sei, dass Änderungen aus finanziellen Gründen nicht möglich sind oder sie werden wegen scheinbar komplizierter Handhabung und Fachzentriertheit gleich beiseite gelegt. Trotzdem werden weiter Berichte geschrieben und Sammlung und Analyse sozialer Indikatoren verlangt werden. Neben dem Bedürfnis von PolitikerInnen, durch selektive Nutzung von Daten in politischen Auseinandersetzungen eigene Positionen scheinbar wissenschaftlich gesichert illustrieren zu können, ist dies vor allem auch Ausdruck der Hilflosigkeit der Politik angesichts der wachsenden Komplexität sozialer Entwicklungen und insbesondere sozialer Problemlagen. Diese Situation befördert das Bedürfnis nach scheinbar wertfreien Parametern, die durch das wissenschaftliche Messen der Sphäre politischer und ideologischer Kleinkriege entrückt scheinen und durch die bloße Kraft ihres Daseins Überzeugungsgewalt erlangen sollen. In dieser Hilflosigkeit greifen die einen zu Daten der Sozialstatistik, um die Notwendigkeit des Abbaus sozialer Leistungen, die anderen, um die Notwendigkeit des Ausbaus zu begründen. Eklatant zeigt sich dieser Widerspruch in den Wechselwirkungen von Sozial- und Haushaltspolitik. Haushaltspolitische Entscheidungen werden in der Regel auf den ersten Blick aus kassenpolitischen[2] Erwägungen heraus getroffen, die allerdings die dahinter stehende Interessen verdecken. Die Praxis zeigt, dass in dem Maße, in dem politische Interessengruppen in die kassenpolitischen Prozesse eingebunden werden, die Fähigkeit zur Aufdeckung von Interessenstrukturen und zur Formulierung von Alternativen, die sich den „Sachzwängen“ entziehen, sinkt. Die Faszination der scheinbaren Zwangsläufigkeit der Kassenführung und die ausgebauten Sanktionsmechanismen suggeriert, dass korrekte Kassenführung Ausdruck politischer Solidität wäre. Trotz Politikverdrossenheit und Misstrauen in Verwaltung und Politik ist dieser Zusammenhang in der öffentlichen Meinung präsent. Sich dem zu entziehen, ist schwierig, aber nötig.Tatsächlich wächst die Notwendigkeit, die Instrumentarien der Sozialberichterstattung und –planung, den Umgang mit Sozialdaten als politische Fragen zu thematisieren.Dafür sind z.B. folgende Tendenzen maßgeblich:
  • wachsende qualitative Anforderungen an die Gestaltung der Reproduktion der Individuen (sowohl die wachsenden Anforderungen im Arbeitsleben, wie etwa die Erhöhung der Arbeitsintensität, wie auch die Vielfalt der Bedürfnisse in der Freizeit erfordern die Bereitstellung vielfältiger Ressourcen)
  • Veränderung des Alters als eigenständigem Lebensabschnitt
  • Qualitätsanforderungen an soziale Leistungen in ihrer ganzen Breite
  • neue Risiken sozialer, ökologischer, gesundheitlicher und wirtschaftlicher Natur
  • Multikulturalität
Neben diesen allgemeinen Tendenzen, die unabhängig von der Entwicklung sozialer Problemlagen existieren und bereits von sich aus einen wachsenden Stellenwert von Sozialberichterstattung und Sozialplanung erfordern, stehen Tendenzen z.B. insbesondere der sozialen und regionalen Segregation sowie Anforderungen aus dem demographischen Wandel. In dem Maße, in dem die Anforderungen an die sozialen Bereiche steigen, steigen auch die Anforderungen an den effektiven Einsatz der Ressourcen. Die Effektivität ist aber nicht ein Selbstzweck. Sie setzt selber Maßstäbe voraus bzw. sie unterstellt das Vorhandensein von Maßstäben. Sozialberichterstattung als Schritt zu mehr Demokratie Das Setzen derartiger Maßstäbe ist ein politischer Akt. Indem Maßstäbe in diesem Feld formuliert werden, werden unmittelbar gesellschaftskonzeptionelle Weichenstellungen vorgenommen, die die Interessen faktische aller Menschen berühren. Sozialberichterstattung als politischer Prozess soll, muss und kann auch einen Beitrag für mehr Transparenz des politischen und Verwaltungshandelns leisten. Insoweit ist es nicht verwunderlich, dass der Gedanke der Beteiligung breiter Teile der Bevölkerung in die Entwicklung und Realisierung von Konzepten sozialer Entwicklung in dieser Allgemeinheit der Aussage heute breite Akzeptanz erreicht hat. Insbesondere seit dem Welt-Sozialgipfel in Kopenhagen scheint die Einbeziehung der Betroffenen in Strategien zur Armutsbekämpfung eine gegebene Norm zu sein. Als Beispiel sei hier nur die u.a. von der Weltbank unter den Stichworten „Community-Driven Development“ oder „good governance“ beförderten Konzepte erwähnt. Ziel dieser Konzepte ist immer die Bündelung regionaler Ressourcen zur Lösung definierter Aufgaben, so auch die der sozialen Entwicklung allgemein wie der Armutsbekämpfung im besonderen. Das „Orçamento Participativo“ in brasilianischen Bundesstaat Rio do Sul (im Deutschen mit dem Begriff „Bürgerhaushalt“ nicht sehr treffend verbunden) wird zwar in diesen Zusammenhang gestellt, markiert aber im Unterschied zu vielen anderen von der Weltbank beförderten Konzepten ein anderes Herangehen, das mit den politischen Wurzeln dieser Initiative zusammenhängt, womit sich auch das Problem manifestiert: Die Wahrnahme des Faktes einer sozialen Problemlage ist durchaus aus sehr verschiedenen politischen und ideologischen Blickwinkeln möglich. Gemeinsam ist diesen Sichtweisen oft die Erkenntnis, dass soziale Destabilisierung eine Bedrohung aller sozialer Gruppen in einer Region bedeuten kann. Auch die Konsequenz, dass die Lösung des Problems nur in einer Aktivierung aller, und hier liegt die Betonung tatsächlich auf ALLER, sozialen Gruppen liegen kann, kann von Neoliberalen bis hin zu Linken mitgetragen werden. Der tatsächliche potenzielle Konfliktpunkt liegt in der Frage, wozu Menschen aktiviert werden sollen. Sollen sie befähigt werden, als Marktagenten auf den globalen Märkten in der Konkurrenz zu bestehen und ihre Fähigkeiten entsprechend an die Strategien der global agierenden Unternehmen anzupassen oder geht es darum, diese Normen, die wesentliche Faktoren beständiger Reproduktion sozialer Not sind, aufzubrechen? Sozialpolitik, und dies sollte man gerade in dem hier betrachteten Zusammenhang nicht vergessen, ist nicht einfach eine Resultante des gesellschaftlichen Wirtschaftens, sondern immer auch eine Voraussetzung für Wirtschaften. Wenn nicht ein bestimmter gesellschaftlicher Bedarf an sozialen Leistungen befriedigt wird, hat dies natürlich immer auch Folgen für die Wirtschaft, an erster Stelle für die Qualität der Arbeitskraft bzw. des gesellschaftlichen Arbeitsvermögens und die Gestaltung der Arbeitsteilung in der Gesellschaft. Jede Veränderung im Umfang und in der Struktur sozialer Leistungen führt zu einer Veränderung des Verhaltens, des sozialen Profils und des Handelns der Menschen in der Gesellschaft und damit der Art und Weise sowie der Fähigkeit zur Reproduktion ihrer gesellschaftlichen Beziehungen. Diese Veränderungen können nachhaltiges, solidarisches und verantwortungsbewusstes Handeln befördern, oder sie können zu einer Brutalisierung des Lebens und Ausgrenzung von Menschen beitragen. Damit ist nicht gesagt, ob bzw. dass einer der beiden Wege das Ende der Menschheit bringt - es ist nur gesagt, dass Sozialpolitik in erheblichem Maße die Art und Weise des Zusammenlebens, die Qualität von Gesellschaftlichkeit mitbestimmt.Folgt man der letztgenannten Intention so müssen Sozialberichterstattung und Sozialplanung in ihren vielfältigen Formen zu konsequent basisdemokratische Prozesse gemacht werden, die nicht nur die Mitwirkung der Bevölkerung, sondern die Verlagerung von Entscheidungen bis auf die „unterste“ Ebene einschließen. Diese Entscheidungen können nicht auf das klassische Soziale beschränkt bleiben sondern müssen die Erweiterung demokratischer Rechte in Unternehmen und Verwaltungen einschließen.Es gilt, die Logik der „good governance“ und der „Community-Driven Development“ umzukehren: Sozialberichterstattung und Sozialplanung sollen die Anforderungen formulieren, die sich aus der sozialen Entwicklung an die Gestaltung der wirtschaftlichen Prozesse ergeben und damit einen Beitrag für deren Umsetzung in wirtschafts-, finanz- und haushaltspolitische Kriterien leisten. In dieser Konsequenz weisen sie über den vor allem auf Bürgerentscheide und ähnliche Fragen zentrierten Diskurs zur BügerInnenbeteiligung hinaus.Sozialplanung und Sozialberichterstattung stehen an einem Scheideweg: Weiterentwicklung als Schritt zu mehr Demokratie oder als Instrument der Erzeugung standortkorporatistischer Überlebensstrategien. Praxis von Sozialberichterstattung und Sozialplanung in Berlin und Brandenburg – Spiegel ihrer WidersprüchlichkeitIm Auftrag der Rosa-Luxemburg-Stiftung untersucht das Institut für Sozialdatenanalyse (isda) aus Berlin seit dem vergangenen Jahr die Entwicklung der sozialen Lage in der Region Berlin-Brandenburg mit Blick auf Anforderungen, die sich aus der empirisch zu konstatierenden Problemlage für Sozialberichterstattung und Sozialplanung allgemein ergeben.[3] Folgende Schlußfolgerungen lassen sich ziehen:
  • in der betrachteten Region vollziehen sich fortschreitende Segregationsprozesse, die zu einer zunehmenden regionalen Polarisierung sozialer Problemlagen führen werden, wobei die ehemalige Grenze keine entscheidende Rolle mehr spielt
  • auf der Verwaltungsebene wird versucht, mit einer Vielzahl von Berichten einen Überblick über die Problemsituation zu erhalten, wobei immer wieder an Grenzen hinsichtlich der Ressourcen und/oder der methodischen Instrumentarien gestoßen wird
  • zumindest die Sozialberichterstattung ist in Ansätzen mit anderen Instrumenten, wie etwa dem Quartiersmanagement, „regionalen Partnerschaften“ u.ä. verbunden, ohne allerdings zu einem wirklich öffentlichen Prozess zu werdenSozialberichterstattung und –planung sind in der Regel vorrangig Verwaltungsprozesse und noch keine „politischen und sozialen Aushandlungsprozesse“[4].
Mit Bezug auf das Land Brandenburg wird u.a. zusammenfassend eingeschätzt: „Wenn es allerorten um Überlegungen zur Reformierung von sozialer Politik geht, sollte gleichermaßen über neue Anforderungen an Sozialberichterstattung nachgedacht werden. Ein gewisser Schematismus bei der Bewertung von Daten und Vergleichsdaten ist zu überwinden. Selten geben Daten Auskunft über die Qualität sozialer Angebote bzw. die Qualifikation und Eignung des Trägers einer Maßnahme. Auch eine einseitige Orientierung an bundesdeutschen Vergleichszahlen, z. B. über die Anzahl bestimmter sozialer Dienstleistungen pro Kopf der Bevölkerung berücksichtigt wenig die konkreten sozialen Bedingungen vor Ort. Andererseits ist eine gewisse Standardisierung bei der Datenanalyse wiederum Voraussetzung, um die Vergleichbarkeit der Befunde in zeitlicher und räumlicher Hinsicht zu verbessern. Zahlen und Daten allein sind nicht von Nutzen, wenn es nicht gelingt, die sozialen Problemlagen den politischen Entscheidungsträgern bewusst zu machen.“[5] Angesichts der in der Studie umfassend dargestellten sozialen Problemlagen dürfte zu erwarten sein, dass Sozialberichterstattung und –planung in den nächsten Jahren einen wachsenden politischen Stellenwert erhalten werden. Welchen, wird das Engagement der BürgerInnen vor Ort und die Positionierung der verschiedenen politischen Kräfte entscheiden.