Soziale Kommunalpolitik statt kommunaler Sozialpolitik

Die Kommunen zwischen Haushaltsnotlagen und Reform der Sozialsysteme in Deutschland

Beitrag auf einer Konferenz der rls in Montevideo von Dagmar Pohle, Bezirksstadträtin für Wirtschaft, Soziales und Gesundheit  Marzahn-Hellersdorf von Berlin In Berlin, der deutschen Hauptstadt, leben mehr als 3, 39 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner in 12 Bezirken. Mit der deutschen Einheit, dem Fall der Berliner Mauer und der Wiedervereinigung von Berlin entstand die größte deutsche Stadt, die sich zu einem Schmelztiegel der deutschen Einheit entwickelte. Denn nirgends in Deutschland leben Menschen, die fast dreißig Jahre durch eine Grenze getrennt waren und in unterschiedlichen gesellschaftlichen Systemen lebten, so eng beieinander, wie in Berlin. Und das birgt auch nach 15 Jahren der Transformation noch viele Chancen aber auch Risiken, viele sehr unterschiedliche, differenzierte Entwicklungen in den ehemaligen westberliner und den ostberliner Bezirken in sich. 2001traten die SPD und die PDS eine gemeinsame Koalition an und setzen sie bis heute fort. Die Große Koalition aus CDU und SPD hatte das Land Berlin in ene tiefe Krise geführt. Filz und Korruption wucherten, der Schuldenberg der Stadt wuchs mehr und mehr. Als Anfang 2001 ein in der Geschichte der Bundesrepublik einmaliger Bankenskandal öffentlich wurde, der mit einer Spendenaffäre der Berliner CDU verbunden war, kam es infolge zu Neuwahlen. Der Gestaltungsanspruch der PDS für eine soziale Politik traf und trifft auf eine prekäre Haushaltsnotlage. Der Berliner Haushalt umfasst im Jahr 2004 etwas über 20 Mrd. Euro, der Schuldenberg liegt bei ca. 58 Mrd. Euro. Allein die jährlich zu zahlenden Zinsen betragen 2, 4 Mrd. Euro. In 2005 musste der Senat zur Sicherung seiner Leistungen ca. 4 Mrd. neue Schulden aufnehmen, Zu den finanziellen Grenzen für Handlungsspielräume kamen rechtliche Grenzen, die das Berliner Verfassungsgericht nach einer Klage der Opposition gesetzt hatte, die dem Senat ein Sanierungsprogramm und ein Eigenanstrengungsprogramm vorschreiben. Dass die angespannte Haushaltssituation Berlins nicht zum Einfallstor für einen Durchmarsch neoliberaler Landespolitik wurde, ist bei aller Konsolidierungspolitik, die auch die PDS mitträgt, in Berlin nicht der Fall. Dafür steht die PDS in Berlin.     Arbeitslosigkeit gilt seit den 90 er Jahren als das entscheidende soziale Problem in Deutschland. Das trifft auch auf die deutsche Hauptstadt zu. Die Erwerbssituation in Berlin ist durch hohe Dauerarbeitslosigkeit und abnehmende Erwerbsbeteiligung charakterisiert. Das ist auch insofern interessant, als dass die Bürgerinnen und Bürger, die aus der DDR kamen, aus einem Land kamen, in dem Erwerbslosigkeit ein Fremdwort war und das die meisten nur von Hörensagen kannten. Weitgehend gleicher Zugang für Frauen und Männer zum Arbeitsmarkt und Vollbeschäftigung gehörten zu einer Selbstverständlichkeit in der DDR, die viele erst vermissten lernten, als es sie nicht mehr gab. Nach 1990 beklagten westdeutsche Politikerinnen und Politiker die hohe „Erwerbsneigung“ der Frauen aus der DDR, die nicht bereit waren, auf ihr Recht auf einen Arbeitsplatz zu verzichten. Im Zeitraum von 1991 bis 1998 wuchs die Erwerbslosigkeit kontinuierlich an und liegt jetzt bei über 18 Prozent in Berlin. Diese Entwicklung wurde von einer Verminderung der Erwerbsquote begleitet. 1991 waren noch 55, 1 Prozent der Berliner Bevölkerung erwerbstätig oder bewarben sich um einen Arbeitsplatz. 2002 war dieser Anteil auf 52, 4 Prozent zurückgegangen. Arbeitslosigkeit und dadurch bedingter Rückzug vom Arbeitsmarkt führen zu einer Verminderung des erwerbstätigen Teils der arbeitsfähigen Bevölkerung. 1991 teilte sich die (Gesamt-)Bevölkerung in Berlin noch etwa je zur Hälfte auf Erwerbstätige (49, 3%) und Nichterwerbstätige (50, 7%). Ein Jahrzehnt später, in 2002, hatte sich die erwerbstätige Bevölkerung auf eine deutliche Minderheit reduziert (42, 8 %) und dieser Trend setzt sich fort. Besonders weitgehend ist der Rückgang der Erwerbstätigenquote bei der jüngsten Gruppe im erwerbsfähigen Alter, den 15 bis 25- Jährigen. Dabei verstetigt und verfestigt sich die Benachteiligung von Mädchen und jungen Frauen. Unter dem Druck andauernder Massenarbeitslosigkeit und fehlender Ausbildungsplätze scheuen viele junge Menschen die Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt und verschieben den Eintritt in das Erwerbsleben und verbleiben möglichst lange in der schulischen Ausbildung. Das findet seine Unterstützung durch die Art und Weise des Umgangs mit fehlenden Ausbildungsplätzen durch die herrschende Politik. Die Tendenz zur zeitlichen Verlängerung der Schulausbildung und die damit verbundene längere ökonomische Unabhängigkeit der Jüngeren betrifft die gesamte Gesellschaft durch hohe Bildungskosten und ausbleibende Sozialbeiträge ohne wirkliche Perspektiven für die jungen Menschen. Die Erfahrungen der jungen Menschen mit Arbeitslosigkeit und Perspektivlosigkeit haben gravierende Auswirkungen auf die weitere biographische Entwicklung. Damit wird die Integrationsfähigkeit der Gesellschaft gegenüber dieser Generation in Frage gestellt. Aber auch wirtschaftliche Innovationsprozesse werden damit ungünstiger. Von den steigenden Transferkosten für die Gesellschaft ganz zu schweigen. Im vergangenen Jahrzehnt prägte sich die folgende Grundtendenz aus: ein immer geringer werdender Bevölkerungsanteil bezog und bezieht seinen Lebensunterhalt hauptsächlich aus der Erwerbstätigkeit, auch wenn das Erwerbseinkommen nach wie vor unangefochten die am meisten verbreitete Einkommensart ist. . Gleichzeitig befinden sich immer größere Teile der Bevölkerung in Abhängigkeit von Transfereinkommen in Form von Rente, Arbeitslosengeld bzw. Arbeitslosengeld II oder Sozialhilfe. Die Reform der Sozialleistungen, die seit Januar 2005 greift und zu einem grundsätzlichen Umbruch in den Sicherungssystemen geführt hat und führt, lässt sich auf eine griffige Formel bringen: ALG II ist das Arbeitslosengeld  (Grundsicherung für Arbeitssuchende) Sozialhilfe und Kranken- und Rentenversicherungsschutz für Menschen von 15 bis 65, die nicht wegen einer dauerhaften Erkrankung oder Behinderung daran gehindert sind, eine Erwerbstätigkeit von mindestens 15 Stunden wöchentlich auszuüben.  Leben sie mit Kindern unter 15 Jahren oder dauerhaft erkrankten /behinderten PartnerInnen zusammen (sog. Bedarfsgemeinschaften), erhalten auch die nicht erwerbsfähigen Angehörigen ALG II, das dann Sozialgeld heißt. Alle Mitglieder der Bedarfsgemeinschaft sind aufgefordert, die vorhandenen Mittel und Kräfte zur Selbsthilfe einzusetzen, im Vordergrund steht die Aufnahme / Ausweitung der Erwerbsarbeit. Das Sozialhilfesystem ist von nicht zu unterschätzender Bedeutung für die Beschränkung von Armut, die in diesem Kontext gesehen wird als das Angewiesensein auf öffentliche Alimentierung. Insofern kann man von relativer Armut sprechen. Die soziale Hilfe liegt oberhalb der absoluten Armutsgrenze und sichert mehr als die physische Existenz. Allerdings wird die regierungsoffizielle Wertung, dass damit eine angemessene Befriedigung kultureller und gesellschaftlicher Bedürfnisse ermöglicht wird, von mir nicht geteilt. Das jeweilige Niveau der Arbeitslosigkeit entscheidet auch darüber, welche Stellung eine Region oder eine Kommune oder auch ein innerstädtisches Gebiet im Vergleich und in der Konkurrenz zu anderen Territorien in Bezug auf Wirtschaftskraft, Investitionsvolumen, soziale Leistungsfähigkeit und Belastung, Lebensniveau und Migrationsverhalten der Bevölkerung, Perspektiven für die junge Generation etc. einnimmt. Die Einflussmöglichkeiten der kommunalen Politik auf Beschäftigung sind –gemessen am Ausmaß der lokalen Arbeitslosigkeit -  vergleichsweise gering. Gleichwohl ist die Kenntnis und Beachtung der konkreten Tendenzen der Arbeitslosigkeit und ihrer räumlichen Struktur in der Kommune unbedingte Voraussetzung jeglichen sozialpolitischen Agierens. Einen Weg kommunaler Einflussnahme praktizieren linke KommunalpolitikerInnen in den Bezirken Berlins durch die Unterstützung regionaler Wirtschaftskreisläufe, Bezirklicher Bündnisse für Wirtschaft und Arbeit zwischen den Akteuren am Arbeitsmarkt vor Ort und kommunaler Projektarbeit für Ausbildung und Beschäftigung insbesondere junger Menschen. Die Berliner Verhältnisse ergeben sich sowohl daraus, dass Berlin die Hauptstadt als auch die zugleich größte deutsche Stadt ist. Und Berlin liegt im Osten Deutschlands. Dies hat Konsequenzen. Die großstädtischen Merkmale wie überdurchschnittlicher Anteil der nichtdeutschen Bevölkerung und überdurchschnittliche Arbeitslosigkeit werden in Berlin überformt durch charakteristische Merkmale Ostdeutschlands. Insbesondere die hohe Arbeitslosigkeit, Ausdruck  der flächendeckenden Zerstörung von Industrie und Produktionsstätten in den neuen Bundesländern und einem Strukturwandel in Berlin zur Dienstleistungsmetropole sind zu nennen. Das Problem Berlins, wie überhaupt der großen Städte, ist mit den hohen Quoten sozial benachteiligter Bevölkerungsgruppen unzureichend charakterisiert. Denn der Konzentration von sozial Schwachen und der sozialen Belastungen in bestimmten Stadt- und Sozialräumen steht eine Konzentration der eher sozial Begünstigten und Privilegierten in anderen Stadt- und Sozialräumen gegenüber. Berlin zeichnet sich wie auch andere moderne Metropolenstädte durch ein unvermitteltes Nebeneinander von Entfremdung, Monotonie und künstlicher Vielfalt aus. Scheinbar pulsierende Zentren und unterhaltungsorientierte Altstadtquartiere stehen neben den städtischen Großsiedlungen, die in den letzten Jahren seit der deutschen Einheit einen tiefen Wandel erfahren haben und trotzdem in der bundesdeutschen Wahrnehmung und Widerspieglung als „graue Betonburgen zur Massenhaltung“ dargestellt werden. Allerdings sind seit 1990 mehr als 80 Prozent der vorhandenen Wohnungen und Wohnquartiere saniert worden. Wir verzeichnen das Phänomen, dass 15 Jahre nach der Wende, als die DDR und auch Berlin gekennzeichnet waren durch eine hohe Nachfrage an Wohnungen, es einen nicht unerheblichen Wohnungsleerstand bis zu 15 Prozent in unsanierten Quartieren gibt. Das führt im Rahmen eines Bundesprogramms zum Stadtumbau Ost zum Abriss von ca 5.000 Wohnungen. Dazu stehen im Bezirk Marzahn-Hellersdorf inzwischen mehr als 100 Gemeinschaftseinrichtungen wie Kindertagesstätten und Schulen leer, die wegen fehlender Nutzungsperspektiven nach und nach abgerissen werden Die gleiche Entmischung vollzieht sich in den Nebenzentren der Metropolen, wo die aus dem Boden schießenden Einkaufszentren nicht nur den Mittelstand vernichten und alte Einkaufstraßen veröden lassen, sondern das zentralisierte Erlebniseinkaufen beraubt gleichzeitig die Wohnviertel um ein wichtiges soziales Band, so dass selbst die alten Kiezstrukturen absterben. Wobei diese Entwicklung nicht nur lokale Wirtschaftstrukturen zerstört oder das Wohnumfeld eintönig werden lässt, sie zerstört auch die soziale Funktion der Stadt. Im gleichen Maße, wie die Funktionen Arbeiten, Wohnen, Einkaufen und die alltägliche Freizeitgestaltung auseinadergerissen werden, verschwinden auch die darin eingebetteten sozialen Alltagskontakte, mit ihren Interaktions-, Lern- und auch Kontrollmöglichkeiten, so dass die Städte allmählich ihren Schmelztiegelcharakter und ihre Funktion als soziales Laboratorium verlieren. Der Augenschein suggeriert zwar das Gegenteil, denn an die Stelle der nachbarschaftlichen Selbstorganisation tritt die kommerzielle Inszenierung von Shoppingnächten, internationalen Events oder spektakulären Festivals, aber deren Unterhaltungswert steht im krassen Gegensatz zu ihrer Interaktions- und Kommunikationsarmut. Was da inszeniert wird, sind virtuelle Sozialformen ohne wirklichen sozialen Zusammenhang. Die Kommerzialisierung und Festivalisierung des Stadtlebens verschärfen die Probleme, die sie zu lösen vorgeben, nämlich die Erosion der sozialen Stadt. In vielen öffentlichen Bereichen setzt sich das Kostendeckungsprinzip durch, womit das Tor zur Privatisierung der öffentliche Daseinsvorsorge aufgestoßen ist und die öffentlichen Güter ihren universellen, sozial unabhängigen Charakter verlieren. Der öffentliche Raum wird zunehmend der Politik entzogen, in den Markt integriert und dem Tauschgesetz unterworfen. Bei sinkenden Steuereinnahmen, der gleichzeitigen Zunahme sozialer Problemlagen und einer sich immer weiter öffnenden Schere zwischen privatem Reichtum und öffentlicher Armut, zerbricht schließlich das sozialstaatliche Stadtmodell. (Harald Werner) In der praktischen Politik einer Metropole wie etwa Berlins stößt man neben allen Haushaltsproblemen, und Berlin befindet sich in einer akuten Haushaltsnotlage, auf die Schwierigkeit, dass alle beschriebenen Prozesse, seien sie objektiver oder ideologischer Natur, bereits tiefe Wurzeln nicht nur im Massenbewusstsein, sondern vor allem auch im politischen Denken geschlagen haben. Die herrschende ökonomische Logik, die sich ohne jegliche soziale Rücksichtnahme durchsetzt und Solidarität bestenfalls als Störvariable zur Kenntnis nimmt, ist auch zur vorherrschenden Orientierungsgrundlage von Politik und Verwaltungshandeln geworden. Soziale Argumente werden häufig entweder als sachfremd oder als strukturkonservativ denunziert. Eine weitere Barriere ergibt sich aus einem mittlerweile vorherrschenden Menschenbild, das sich die Menschen „als Wesen vorstellt, deren Freiheitsmöglichkeiten sich dort am ehesten verwirklicht finden, wo sie unabhängig von allen normativen Erwartungen und Bindungen“ sind und ihre Chancen zur Selbstverwirklichung um so größer werden, je geringer ihre soziale Einbindung ist. Wer auch immer für die Rekonstruktion sozialer Strukturen oder Zusammenhänge engagiert, sieht sich deshalb unversehens von Argumenten eingekreist, die ihn zum Feind individueller Selbstverwirklichung oder wirtschaftlicher Innovation machen. In der PDS gibt es eine intensive Diskussion  zur sozialen Stadt, wie sie für Berlin entwickelt werden kann. Berlin als eine Symbiose aus sozialer Stadt, Stadt des Wissens und Stadt der Ost-West-Kooperation. Damit wird eine reale Perspektive entworfen, weil Wissensstadt und Ost-West-Kooperation zusammen mit der vorhandenen kulturellen Vielfalt entscheidende Entwicklungsperspektiven haben, in der dem Sozialen eine Grundfunktion zugewiesen wird. Allerdings muss dabei der Nachweis geführt werden, dass die Gestaltung des Sozialen nicht nur Störvariablen beseitigen hilft, sondern auch der Wissenschaft oder der Ost-West-Kooperation produktive Impulse geben kann. Es scheint unverzichtbar, eine gegensteuernde und die negativen Trends dämpfende Stadtentwicklung im öffentlichen Bewusstsein zu verankern. Die Politik muss sich nicht nur auf Konzepte, sondern auch auf außerparlamentarische Akteure stützen können, da der Wandel einer städtischen Entwicklungslogik in erster Linie eine Angelegenheit der Bürgerinnen und Bürger ist. In der Wirtschaftspolitik ist stärker den unterschiedlichen Interessen zwischen den überwiegend lokal oder regional agierenden Unternehmen auf der einen und den so genannten globalplayers oder dem Finanzkapital auf der anderen Seite Rechnung zu tragen. Regionale Wirtschaftskreisläufe können durchaus Arbeits- und Ausbildungsplätze erhalten und neue schaffen, wenn die vorhandenen Ressourcen entsprechend eingesetzt werden. Berlin ist mit sozialen und sozialräumlichen Polarisierungen konfrontiert. Die geht mit wachsenden sozialen Problemen in bestimmten Stadtquartieren einher. Um Stadt- und ortsteile , die infolge sozialräumlicher Segregation bedroht sind, ins soziale Abseits zu rutschen, mit speziellen Förderprogrammen zu unterstützen, wurde das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf- die soziale Stadt“ aufgelegt. Ein wichtiges Element von ergebnisorientierter Sozialpolitik ist eine Sozialberichterstattung, die als ein  Instrument solidarischer Sozialpolitik genutzt wird. Es gibt in der Kommune ebenso wie im Land Berlin eine gut entwickelte Sozialberichterstattung. So gibt es regelmäßige Basis-Berichte, die die Einwohnerdaten analysieren und auf denen die anderen Berichte wie Gesundheits-, Jugendbericht- und Sozialberichterstattung aufsetzen. In diesem Jahr wird ein Behindertenreport erstellt. In den vergangenen Jahren wurden separate Reporte zur Altenarbeit und Altenpolitik erstellt. Heute gibt es eine Altenplanung auf dieser Grundlage für den Bezirk Marzahn-Hellersdorf bis 2006, beschlossen von der BVV und begleitet durch einen Beirat von Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen. Ich will auf eine aus meiner Sicht weitere positive Entwicklung Bezug nehmen: Wir haben aus dieser sehr konsequenten über Jahre geleisteten Arbeit im Rahmen der Sozialberichterstattung weitere konkrete Schlußfolgerungen gezogen. Es wurde ein Konzept der Nachbarschafts- und Gemeinwesenarbeit entwickelt und in Diskussionen mit der Bezirksverordnetenversammlung, aber auch mit freigemeinnützigen Trägern und den Gremien, die in den Stadtteilen wirken, entwickelt und schrittweise umgesetzt. Unser Ziel ist es, für alle Stadtteile in Marzahn-Hellersdorf jeweils ein soziales Angebotszentrum, ein Stadtteilzentrum, zu entwickeln, welches zum Schwerpunkt hat, die Nachbarschafts- und Gemeinwesenarbeit zu verbessern. Es gibt eine regelmäßige Evaluation zur Stadtteilarbeit. Es wird analysiert, wie  ausgehend von den sozialen Problemlagen, die es in den einzelnen Stadtteilen gibt, unterschiedliche Schwerpunkte in der inhaltlichen Arbeit der Stadtteilzentren gesetzt und wie diese Problemlagen aufgegriffen werden. Angesichts der immer knapper werdenden Ressourcen, ist es wichtig zu versuchen, dass nicht alle alles machen und machen können, sondern genau ausgehend von den Situationen in ihrem Stadtteil Schwerpunkte setzen. Es entspricht meinem politischen Ansatz, den ich als Stadträtin verfolge, viel stärker generationsübergreifend wirksam zu werden, Jung und Alt stärker zusammenzubringen, um neue Selbsthilfepotentiale zu erschließen, bürgerschaftliches Engagement zu entwickeln. Sozialberichterstattung nicht als Mittel zum Zweck zu begreifen ist es, was Politik, was Kommunalpolitik braucht. Quartiersmanagement (Management des Aufbaus oder der Sanierung von Wohnquartieren) und Quartiersarbeit (Aufbau und Unterstützung einer tragfähigen Alltagskultur) sind wesentliche Strategien einer sozialen Kommunalpolitik. Erfahrungen in der Gemeinwesenarbeit gehen heute in Quartiersarbeit auf und diese entwickeln sich zu einer professionellen Dienstleistung in „normalen“ Stadtteilen. Sie versteht sich als Instanz, die vor allem soziales Kapital aktiviert und eine Kultur des Aushandelns von Arrangements fördern will: Quartiersarbeit orientiert sich nicht primär an sozial Schwachen oder Menschen in schwierigen Lebenslagen, sondern hat das Ziel, eine Gemeinwesen zu fördern, das auch sozial  Schwache mittragen kann. Bürgerhaushalte sollen in der Perspektive die Partizipation der Bürgerinnen und Bürger stärken.