Publikation International / Transnational - Kommunalakademie Zur Nichtigkeit des Berliner Haushaltsgesetzes 2002/2003

Text der Woche 49/2003. von Klaus Lederer

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Autor

Klaus Lederer,

Erschienen

Dezember 2003

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Text der Woche 49/2003Der Landesverfassungsgerichtshof von Berlin hat am 31. Oktober 2003 das Haushaltsgesetz des Abgeordnetenhauses für 2002/2003 weitgehend für verfassungswidrig und für vom Zeitpunkt der Urteilsverkündung an nichtig erklärt. Dies geschah auf Antrag der Oppositionsfrak-tionen CDU, FDP und Bündnis 90/Die Grünen.

So wie das Urteil zunächst von der Opposition als großer Sieg gefeiert wurde, gingen schon wenige Tage zwischen und innerhalb der antragstellenden Fraktionen die Meinungen weit auseinander, was nun aus dem Urteil zu folgen habe. Die Grünen vermeldeten am einen Tag, weitere Sparmaßnahmen, die die Stadt kaputt machen würden, seien nicht erforderlich. Am anderen Tag wurde vom selben Absender vermeldet, dass selbstverständlich weitere Sanierungsanstrengungen erforderlich seien, um die Zukunft der Stadt und den Erfolg ihrer Klage auf Bundeshilfen in Karlsruhe nicht zu gefährden. Die FDP kündigte sogleich an, auch gegen den Doppelhaushalt 2004/2005 klagen zu wollen - also gegen ein Gesetz, welches überhaupt noch nicht verabschiedet ist und es voraussichtlich vor Januar auch nicht wird. Die CDU vermisst insbesondere, dass der Haushalt "in den Dienst der Wirtschaft" gestellt werde. Alles in allem ist der Einigkeit im Gang zum Gericht einer großen Zerrissenheit gewichen. Das Urteil wird benutzt, um Genehmes zu belegen und Abgelehntes zu bekämpfen. Aber auch im Senat herrscht tiefer gehender Dissens. Während der Finanzsenator vom Senatskollegium weitere Kürzungsvorschläge fordert, informierte die Justizsenatorin am 17. November die Kollegin und ihre Kollegen schriftlich von ihrer Sicht auf die Dinge. Sie widerspricht dem Finanzsenator, der dem Urteil strenge Vorgaben für die Verfassungsmäßigkeit der Folgehaushalte entnommen hat.

Was bedeutet das Urteil?

Das Neue und Besondere am Haushaltsurteil besteht darin, dass der Gerichtshof für die Überziehung des verfassungsrechtlichen Kreditlimits durch den Haushaltsgesetzgeber einen bisher nicht gegebenen Weg eröffnet hat, der in der Verfassung wörtlich nicht zu finden ist. Die einzige in der Verfassung schriftlich vorgesehene Ausnahme von der (in Berlin schon seit Jahren nicht mehr beachtungsfähigen) Regel, dass die neu aufgenommenen Kredite in ihrer Höhe die Summe der Gesamtinvestitionen nicht überschreiten dürfen, bietet Art. 87 Abs. 2 der Verfassung von Berlin: Danach ist Voraussetzung, dass eine "Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" vorliegt, und die erweiterte Kreditaufnahme zur Abwehr dieser Störung dient. Diese Ausnahme stammt aus einer Zeit, in der für staatliche antizyklische Konjunkturpolitik Wege eröffnet werden sollten, ohne damit dauerhafte Gefährdungen für die Haushaltsstabilität der öffentlichen Kassen zu befördern. In der Zeit keynesianischer Hegemonie trug einen solchen Weg die Annahme, dass die Defizite "schlechter Zeiten" durch konjunkturelle Maßnahmen und den daraus folgenden ökonomischen Aufschwung aufgefangen werden könnten.

Der Senat hat, als er den Haushalt 2002/2003 vorlegte, die Kreditüberziehungen mit der Ausnahmebestimmung zu begründen versucht. Im konkreten Fall scheiterte dies - so das Gericht - schon daran, dass die Begründung des Haushaltes für die Inanspruchnahme der Ausnahmebestimmung nicht tragfähig und insbesondere die Eignung der kreditfinanzierten Maßnahmen zur "Störungsabwehr" nicht erkennbar war. Zweitens aber, und das ist viel wichtiger, ist der Gerichtshof der Ansicht, dass dies im Zustand der extremen Haushaltsnotlage überhaupt nicht mehr ausschlaggebend ist: Denn in der extremen Haushaltsnotlage ergäbe sich die überhöhte Kreditaufnahme schon aus der Notwendigkeit, alle bundesrechtlich und landesverfassungsrechtlich vorgegebenen staatlichen Aufgaben zu erfüllen. Wenn hierzu Kredite gebraucht werden, dann müssten diese natürlich aufgenommen werden.

Das Verfassungsgericht sieht in Berlin eine "extreme Haushaltsnotlage" als gegeben an. Es anerkennt damit schlicht den Fakt, dass andere Wege staatlicher Finanzierung für die Fülle hiesiger staatlicher Verpflichtungen nicht mehr zur Verfügung stehen. Weder können die Einnahmen der entscheidenden Steuerarten qua Landesrecht erhöht werden, noch darf das Land die Zinszahlung für den vorhandenen Schuldenberg verweigern.

Fazit: Diese (ungeschriebene, zweite) Ausnahme von der Grundregel ist zwar verfassungsrechtlich nicht ausdrücklich und wörtlich vorgesehen, aber sie ist schließlich zwingend, denn das Land könne sich ja nicht selbständig aus der Aufgabenerfüllung verabschieden. Nichtig sei der Haushalt deshalb, weil Senat und Abgeordnetenhaus diesen Weg weder zur Begründung der Kreditaufnahme gewählt, noch die Notwendigkeit der Haushaltsansätze vor dessen Hintergrund dargelegt hätten.

Was folgt daraus zunächst?

Der Haushaltsgesetzgeber müsste insofern für die Verfassungsmäßigkeit zukünftiger Haushalte begründen, warum Ausgaben oder Einnahmeverzicht unter Bedingungen der extremen Haushaltsnotlage jeweils zu rechtfertigen sind. Damit bleibt aber mehr offen, als geklärt ist. Denn erstens befindet sich Berlin nach Ansicht des Gerichts nicht nur in der extremen Haushaltsnotlage, sondern es ist zweitens - nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofs - auch das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht in Berlin nachhaltig gestört. Letzteres hatten die Oppositionsfraktionen in ihrer Klage deutlich bestritten. Daraus folgt prinzipiell, dass sich der Haushaltsgesetzgeber auch darauf berufen darf - allerdings nur dann, wenn für jede Ausgabe dargelegt wird, dass sie zur Abwehr von Störungen geeignet und bestimmt ist. Da im Übrigen das strukturelle Defizit mitursächlich für die Störung der gesamtwirtschaftlichen Lage sei, habe Berlin grundsätzlich Vorsorge zu treffen, damit diese alsbald beseitigt werde.

Indem das Gericht aber einen zweiten Begründungs- und "Ausnahmestrang" für Kreditüberschreitungen geöffnet hat, stellt sich die ganz entscheidende Frage, ob nun die Berufung auf den ersten Strang - die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts - ausscheidet, oder ob Maßnahmen unter Rückgriff auf beide verfassungsrechtlichen Ausnahmen begründet und durchgeführt werden dürfen. Einige Formulierungen des Urteils, die Anforderungen an die Inanspruchnahme der "zweiten Ausnahme" beinhalten, legen die erste Interpretation nahe:

"Im Gesetzgebungsverfahren ist daher im Einzelnen darzulegen, dass eine extreme Haushaltsnotlage gegeben ist sowie dass und aus welchen Gründen eine geringere Kreditaufnahme aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht nicht zulässig wäre, weil anderenfalls das Land seine bundesrechtlich festgelegten sowie seine auf landesverfassungsrechtlichen Vorgaben beruhenden Ausgabenverpflichtungen nicht erfüllen könnte. (...) Der Haushaltsgesetzgeber muss alle bundes- und landesverfassungsrechtlich gebotenen Konsolidierungsmaßnahmen benennen und haushaltsgesetzlich auch umsetzen, wenn der diese ungeschriebene verfassungsrechtliche Ausnahme für sich in Anspruch nehmen will."

Gefordert wird "im Rahmen eines schlüssigen Sanierungskonzepts die detaillierte Darlegung, dass im Haushaltsplan veranschlagte Ausgaben zwingend erforderlich sind und alle möglichen Einnahmequellen und Ausgabeneinschränkungen ausgeschöpft wurden."

Drei Einwände relativieren jedoch die Annahme deutlich, dass das Verfassungsgericht damit eine "Finanzdiktatur" dergestalt installieren wollte, dass erst alle Maßnahmen zur Wiederherstellung der vollen fiskalischen Handlungsfähigkeit ergriffen werden und vor allem Erfolg zeitigen müssen, bevor das Land wieder in irgendeiner Form steuernd in das gesellschaftliche Geschehen der Stadt eingreifen darf:

  1. Das Verfassungsgericht hat aus der Verfassung von Berlin eine neue, ungeschriebene Ausnahme für die Überschreitung von Kreditobergrenzen abgeleitet. Damit hat es neues Recht geschaffen, allerdings in Anknüpfung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Dass die neue Ausnahme und die vorgefundene Rechtfertigung im ausschließenden Verhältnis stünden, kann der Verfassung aber keinesfalls mehr entnommen werden. Würde das Urteil so interpretiert, ist der Rahmen zulässiger Verfassungsauslegung sicherlich überschritten. Vielmehr muss der Haushaltsgesetzgeber, liegen beide Voraussetzungen vor, die jeweilige Haushaltsveranschlagung unter Berücksichtigung der beiden Zielrichtungen des Verfassungsrechts (Beseitigung der extremen Haushaltsnotlage/Erhaltung gesamtwirtschaftlicher Stabilität) begründen und dabei unter allen Maßnahmen einen plausiblen wie nachvollziehbaren Ausgleich herstellen. Dafür spricht auch, dass alle Gliedstaaten der bundesverfassungsrechtlichen Verpflichtung unterliegen, einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im bundesstaatlichen System mit ihren Möglichkeiten entgegenzutreten. Sind die Voraussetzungen dafür auch schlechter als anderen Orts - nichts deutet darauf hin, dass es Berlin erlaubt wäre, sich der gemeinsamen Verfassungspflicht aller Glieder des föderalen Staats vollständig zu entziehen, solange der Haushalt nicht saniert ist.
  2. Diese Interpretation wird auch durch die sinnbezogene Überlegung gestützt, dass alle Maßnahmen der Haushaltspolitik darauf ausgerichtet werden müssen, die extreme Haushaltsnotlage und die Störung des wirtschaftlichen Gleichgewichts zu beseitigen. Notlage und wirtschaftliche Situation in Berlin sind nur sehr abstrakt voneinander zu trennen - beide bedingen einander zumindest in wesentlichen Teilen. Es kann kaum Sinn verfassungsrechtlicher Restriktionen sein, "blinde" Haushaltssanierung ohne Rücksicht auf ihre Auswirkungen im ökonomischen Gefüge anzuordnen. Dies liefe auf eine "Operation gelungen - Patient tot"-Logik hinaus, nach der am Ende zwar der Haushalt im Gleichgewicht sein mag, im Gemeinwesen aber eine verheerende wirtschaftliche Gesamtlage herrscht und Steuerungspotential nicht mehr vorhanden ist. Gefordert ist daher statt dessen ein überzeugendes Konzept des Umgangs mit der Haushalts- und Wirtschaftslage; dies hat der Gesetzgeber zur Grundlage seiner Haushaltspolitik zu machen und Ausgaben bzw. Einnahmen entsprechend zu begründen.
  3. Ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass das - wie es das Gericht bezeichnet hat - landesverfassungsrechtlich Gebotene sich nicht mittels juristischer Subsumtion eindeutig aus dem Wortlaut der Verfassung von Berlin gewinnen lässt. Die Verfassung ist diesbezüglich viel zu allgemein; ihre Vorschriften sind bestenfalls Leitplanken der politischen Schwerpunktsetzung. Der Beurteilungsspielraum bei der Umsetzung der Verfassungsvorschriften liegt beim Parlament. Es ist nicht Aufgabe der Verfassungsgerichte, sich an die Stelle der Volksvertretung zu setzen, wenn es um die politische Schwerpunktsetzung geht. Die Verfassungsgerichte können lediglich prüfen, ob der vorgegebene Spielraum vom Parlament zutreffend erkannt und in verfassungsrechtlich einwandfreier Form ausgefüllt wurde.

Das Verfassungsgericht war in seinem Urteil darum bemüht, den Ausnahmecharakter der Vorschriften über eine Kreditaufnahme > Investitionsausgaben zu sichern. Dies ist auch seine Aufgabe. Daraus resultiert natürlich auch die Feststellung, dass der Spielraum des Haushaltsgesetzgebers in der extremen Haushaltsnotlage eingeschränkt ist. Alles in allem ist diese Erkenntnis aber nicht neu, und insoweit auch keine Folge des Urteils:

Da die extreme Haushaltsnotlage qua definitionem dadurch gekennzeichnet ist, dass sich das betreffende Land nicht ohne externe Hilfen wieder sanieren kann, schließt ein tragfähiges Sanierungskonzept die Berücksichtigung von Bundesergänzungszuweisungen im Rahmen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ein. Berlin ist auf die Hilfe des Bundes und der Länder angewiesen. Deren Einstand korrespondiert mit dem Recht, nicht eigene Aufgaben und Ausgaben einzuschränken zu müssen, um einem anderen Bundesland die Finanzierung dauerhafter struktureller Überausstattungen in wesentlichen Sektoren zu ermöglichen. Ob eine extreme Haushaltsnotlage vorliegt und ob Berlin in ausreichendem Maße "sich selbst um ihre Linderung bemüht hat" (Christian Pestalozza), muss das Bundesverfassungsgericht entscheiden. Das BVerfG wird sich dabei eigener Maßstäbe bedienen, die mit denen des Berliner Gerichts identisch sein können, aber nicht müssen. Im Ausgang des Karlsruher Verfahrens liegt die bleibende Unsicherheit, mit der sich die gegenwärtige Berliner Haushaltspolitik herumschlagen muss. Gibt es keine oder zuwenig Bundeshilfe, ist die gemeinwesenbezogene Infrastruktur der Stadt erledigt. Dies war aber bereits vor der Entscheidung des Landesverfassungsgerichts klar, weshalb übertriebene Panik auf Seiten der verantwortlichen Berliner Haushaltspolitiker infolge des Urteils eher mangelndes Selbstvertrauen in die konzeptionelle Grundlegung der bereits eingeleiteten Schritte offenbart.

Fazit: Eine verfassungsrechtliche Einschränkung des gesetzgeberischen Handlungsspielraums in der Finanzpolitik liegt vor, nicht seine völlige Aufhebung. Entscheidend wird sein, wie nachvollziehbar und konsequent die getroffenen Maßnahmen in ihren Wirkungen abgeschätzt, in ihren Alternativen gegeneinander abgewogen und untereinander widerspruchsfrei begründet werden. Nach wie vor bleibt der Druck auf die Reduzierung des Primärdefizits erhalten. Politische Entscheidungen schließt das nicht aus. Bekanntlich werden politische Entscheidungen durch Druck und Interpretationsmacht legitimiert oder delegitimiert. Insofern ist die Diskussion um die Folgen des Urteils auch eine Diskussion um ein kleines Feld von Definitionsgewalt zur weiteren Berliner Haushaltspolitik.

Wichtigste Grundlagen bzw. Anknüpfungspunkte für eine solche Auseinandersetzung sind aus meiner Perspektive:

  • gründlichere, abgewogenere, folgenorientierte und Alternativen denkende Haushaltspolitik; politische Haushaltsplanaufstellung statt Krämerei des "freien Aufpralls",
  • Konzentration auf Transparenz und Außenwirkung; Diskussionen in der Stadt um Sinn und Unsinn von Maßnahmen und haushaltspolitischer Schwerpunktsetzung, Partnersuche, Schaffung von Problembewusstsein für die tatsächliche gegenwärtige Lage (Konfrontation der Opposition mit ihren mangelnden Alternativen und inkonsequenten, nicht realisierbaren Argumentationen und Strategien),
  • Öffentliche Infragestellung der Prinzipien der Finanzierung der öffentlichen Hand, Debatte um Kosten-/Lastenverteilung, Kreditaufnahmeregeln (z. B. Ist ein Investitionsbegriff nach Verfassungsrecht noch zeitgemäß, wenn z. B. Bildungsausgaben nicht dazu zählen?), Solidarprinzipien im Bundesstaat, Sinn und Unsinn von Verfassungsrecht als Maß für faktische politisch-fiskalische Katastrophen.

Was sind die unmittelbaren Folgen des Urteils?

Die Nichtigerklärung des Haushaltsgesetzes vom Tage der Urteils an hatte unmittelbar den etatlosen Zustand im Land Berlin zur Folge. Die Verfassung (Art. 89 Abs. 1) sieht für diesen Fall ein "Nothaushaltsrecht" des Senats von Berlin vor: Auf Basis vorläufiger Regelungen dürfen unbedingt notwendige Ausgaben geleistet werden, um die bestehenden Einrichtungen zu erhalten, die gesetzlichen Aufgaben und rechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen, Bauvorhaben weiterzuführen oder eine ordnungsgemäße Tätigkeit der Verwaltung aufrecht zu erhalten. Der Sinn der Vorschrift besteht darin, der Regierung "vorläufige Haushaltswirtschaft" zu ermöglichen, ohne die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers mehr als unbedingt erforderlich zu determinieren. In jedem Einzelfall muss geprüft werden, was finanziert werden kann und was nicht. Leistungen, auf die Menschen einen Anspruch haben oder die vertraglich vereinbart sind, müssen ausgereicht werden, wenn eine Verschiebung oder zeitliche Streckung nicht möglich ist.

Dieser Zustand, der mit einer Haushaltssperre einhergeht, beeinträchtigt steuerndes Verwaltungshandeln deshalb ganz beträchtlich. Er ist aber erst beendet, wenn der neue Haushaltsplan in Kraft tritt oder vorläufige bzw. teilweise gesetzliche Regelungen auf Initiative des Senats durch das Abgeordnetenhaus beschlossen werden. Es versteht sich von selbst, dass auch solche vorläufigen oder Teilregelungen den gleichen Begründungs- und Rechtfertigungserfordernissen unterliegen, wie sie für den Haushalt 2002/2003 nach dem Urteil bestanden hatten.

Berlin, 30. November 2003