Nachricht | COP26 Neues Scheunentor für Missbrauch oder Kooperations-Instrument?

Interview zum Artikel 6 des Pariser Übereinkommens

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Der Slogan «Climatesign» leuchtet am Eiffelturm während der Pariser Klimakonferenz im Dezember 2015. Foto: picture alliance / Photoshot

Die Bilanz der flexiblen Instrumente des Kyoto-Protokolls - Joint Implementation (JI) und Clean Development Mechanism (CDM) - fällt sehr problematisch aus. Mit Klimaschutzprojekten im Ausland sollte der Klimaschutz insgesamt kostengünstiger werden. Einsparungen in den Gastländern, zumeist im Globalen Süden oder in wirtschaftlich schwächeren Industriestaaten, konnten zur Erfüllung von Minderungsverpflichtungen in den Käuferländern genutzt werden. Die Voraussetzung, dass dies insgesamt zu verringerten Emissionen führt, wäre jedoch, dass die durchgeführten Klimaschutzprojekte tatsächlich zusätzlichen Klimaschutz liefern – also mehr, als ohne die Projekte  ohnehin geschehen wäre. Ist das nicht der Fall, kommt es global zu Mehremissionen. Die «Zusätzlichkeit» oder «Additionalität» war das entscheidende Kriterium für das Funktionieren dieser Ansätze.

Ob und wie diese Mechanismen bei die Umsetzung des Pariser Klimaabkommens noch eine Rolle spielen, haben wir Lambert Schneider vom Öko-Institut gefragt. Er verhandelt für die EU die Umsetzungsregeln des Artikel 6 mit aus, der den Rahmen für die Nachfolge der internationalen Projektmechanismen setzt. Einige kritische Punkte sind nach wie vor offen, auf die sich die Verhandler*innen auf der COP26 in Glasgow einigen müssen.


Die flexiblen Klimaschutzinstrumente des Kyoto-Protokolls

Das 1997 unterzeichnete Kyoto-Protokoll schuf ein System von Emissionszielen für Treibhausgase. Dies galt für 38 Industrie- und Transformationsländer, die Annex-B-Staaten, so genannt, weil sie im Anhang B der Klimarahmenkonvention aufgeführt sind. Die Summe ihrer Reduktionsverpflichtungen ergab das im Kyoto-Protokoll festgelegte Gesamtreduktionsziel: gegenüber dem Basisjahr 1990 um insgesamt fünf Prozent im Durchschnitt der Jahre 2008 bis 2012 (1. Verpflichtungsperiode) und um insgesamt 18 Prozent bis 2020 (2. Verpflichtungsperiode).

Der Hauptteil der Einsparungen sollte jeweils im eigenen Land erfolgen. Um die Kosten von Klimaschutzinvestitionen zu senken, konnten Staaten und Unternehmen bis zum Jahr 2020 aber auch drei flexible Instrumente nutzen, die es ihnen erlaubten, ihre Verpflichtungen teilweise im Ausland zu erbringen: den «Emissionshandel» (Emissions Trading, ET), die «Gemeinsame Umsetzung» (Joint Implementation, JI) und den «Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung» (Clean Development Mechanism, CDM).

Der Kyoto-Emissionshandel ist nur zwischen Annex-B-Ländern zulässig. Ihnen war es seit 2008 gestattet, Kyoto-Emissionsrechte (Assigned Amount Units, AAU) zu kaufen oder zu verkaufen. Dabei wurden Teile des ursprünglich durch das Kyoto-Protokoll zugewiesenen Emissionsbudgets von einem Land auf das andere übertragen. Bereits am 1. Januar 2005 startete auf Ebene der Europäischen Union ein Emissionshandelssystem (ETS), bei dem nicht Staaten, sondern Betreiber energieintensiver Anlagen eine begrenzte Menge handelbarer Zertifikate für den Ausstoß von Kohlendioxid erhalten (European Allowance Units - EUA). Dieser wird gelegentlich mit dem Kyoto-Emissionshandel verwechselt.

Bei JI und CDM investierten Staaten, Unternehmen oder so genannte Carbonfonds in Klimaschutzprojekte im Ausland. Zum Beispiel in regenerative Energien, höhere Energieeffizienz oder in die Zerstörung von Methangasen aus der Abfallwirtschaft. In der Folge erhielten sie Emissionsgutschriften in Höhe der eingesparten Treibhausgase. Diese konnten die Investoren und Projektpartner im Gastland zur Abrechnung eigener Reduktionsverpflichtungen nutzen oder am Emissionshandelsmarkt verkaufen.

JI-Vorhaben waren analog zum Kyoto-Emissionshandel nur zwischen Staaten mit quantitativen Emissionszielen, also innerhalb der Annex-B-Ländergruppe, gestattet. Emissionsgutschriften (Emission Reduction Units - ERU) daraus waren seit 2008 möglich.

Im Unterschied zum JI-Mechanismus fungierten bei CDM-Projekten nicht Industrieländer, sondern wirtschaftlich schwächere Staaten, sogenannte Entwicklungsstaaten, als Gastländer. Die dort erzielten Emissionsreduktionen (Certified Emission Reductions, CER) konnten bereits ab dem Jahr 2000 anerkannt werden, sofern gegenüber der UN nachgewiesen wurde, dass die Reduktionen zusätzlich zu einer Entwicklung stattfanden, die auch ohne CDM-Mechanismus stattgefunden hätte.

Die CDM- und JI-Mechanismen wurden 2020 mit dem Auslaufen des Kyoto-Protokolls gestoppt. Ohnehin hatte es enorme Kritik an ihnen gegeben, wegen der fehlenden klimapolitischen Integrität vieler Projekte (insbesondere fehlender Zusätzlichkeit) ebenso wie wegen Verstößen gegen soziale Standards. In der EU hat das System beispielsweise dazu geführt, dass fragwürdige Billigzertifikate den EU-Emissionshandelsmarkt überschwemmten. Dies hat wesentlich dazu beigetragen, dass in Europa die CO2-Preise zusammenbrachen und das Handelssystem jahrelang kaum einen Beitrag zum Klimaschutz leistete.

Den Rahmen für eine mögliche Nachfolgeregelung bietet der Artikel 6 des Pariser Abkommens. Die Umsetzung des Artikels in konkrete Umsetzungsvorschriften ist eine der Verhandlungsaufgaben der UN-Konferenz in Glasgow.

Herr Schneider, wie hoch war aus Ihrer Sicht die ökologische Integrität des Kyoto-Systems von CDM und JI, das im Jahr 2020 zunächst von den UN-Gremien nach dem Auslaufen von Kyoto nicht verlängert wurde?

Sie war sehr problematisch. Für etwa 70 Prozent der CDM-Projekte im Globalen Süden war die Zusätzlichkeit, und damit die Umweltwirkung, fragwürdig, das hat seinerzeit auch eine Studie des Öko-Instituts ergeben, die die EU-Kommission beauftragt hatte. Nur bei unter 10 Prozent gab es eine große Wahrscheinlichkeit, dass zusätzliche Treibhausgaseinsparungen erfolgten.

Wie wurde denn die Zusätzlichkeit beurteilt?

Dazu gab es mehrere Kriterien. Das wichtigste war, dass ein Projekt nur dann zusätzlich zum Business as usual (BAU) ist, wenn es nur aufgrund der Zertifikatseinnahmen umgesetzt wird, also ansonsten nicht stattgefunden hätte. Dazu gab es Investitionsanalysen, die allerdings auf Annahmen beruhen, die man auch so drehen kann, dass eine Investition ohne Zertifikate nicht attraktiv erscheint. Viele Annahmen dabei sind eben hypothetisch, etwa zu zukünftigen Strompreisen und ähnlichen Stellschrauben. Am Ende hatten sich sehr viele Projekte qualifiziert, bei denen fraglich war, ob sie nicht ohnehin realisiert worden wären.

Im Falle von JI, wo Industrieländer kooperierten, ist vielleicht noch interessant, dass Russland und die Ukraine jede Menge «heiße Luft» zu verkaufen hatten. Sie hatten unter dem Kyoto-Protokoll CO2-Budgets, die deutlich größer waren als ihre tatsächlichen Emissionen. Sie brauchten also nicht so genau hinzuschauen, ob die Projekte tatsächlich zusätzlich waren, weil sie zwar die Emissionsbudgets mit den Zertifikaten übertragen mussten, aber ja rechnerisch ein nicht nutzbares Polster im CO2-Budget hatten. Das konnten sie über die JI-Projekte in Form von Zertifikaten an Unternehmen anderer Industriestaaten verkaufen. Zudem gab es extrem wilde Berechnungen zur Höhe der vermeintlichen Treibhausgas-Einsparung. Wenn man die vorgeblichen Minderungen aller JI-Projekte eines Landes in einem bestimmten Sektor addiert hat, waren die Minderungen zum Teil höher als die Gesamtemissionen des Sektors. Hier wurde also schöngerechnet.

Aufgrund des Missbrauchs dieser Instrumente, der auch durch Studien Ihres Instituts aufgedeckt wurde, hat die Europäischen Union die Nutzung von Zertifikaten aus CDM und JI im Europäischen Emissionshandelssystem (ETS) stark eingeschränkt.

Die EU hatte für die ETS-Handelsperiode von 2008 bis 2012 eine Maximalmenge für die Unternehmen zur Nutzung solcher Zertifikate gesetzt. Für den Zeitraum existierte eine Gesamtobergrenze von insgesamt ca. 1,6 Mrd. Zertifikaten aus CDM oder JI. Der Zeitraum zur Nutzung der Zertifikate wurde zwar noch einmal bis 2020 verlängert, aber die Obergrenze blieb fix. Die Hauptjahre des Umtauschs von CDM- oder JI-Zertifikaten in ETS-Zertifikate waren dann auch 2011 bis 2014, danach kamen nur noch kleinere Mengen.

Nutzen Staaten bzw. ihre Unternehmen außerhalb der EU CDM- oder JI-Zertifikate?

Neben der EU haben etwa Australien, die Schweiz und Norwegen solche Zertifikate zur Erfüllung ihrer Kyoto-Ziele eingesetzt.

Daneben erlauben einzelne Staaten ihren Unternehmen, solche Zertifikate zur Erfüllung von nationalen Klimapolitiken einzusetzen, sei es um CO2-Steuerverpflichtungen zu erfüllen oder um die Zertifikate in nationalen Emissionshandelssystemen einzutauschen, wie in der EU, Südkorea, Kolumbien und Südafrika. Außerhalb der EU sind das dann aber meist nationale Projekte, die die Zertifikate generieren, ohne internationale Beteiligung.

Im Jahr 2016 hat zudem die Internationale Zivilluftfahrtorganisation ein globales Instrument zur CO2-Kompensation eingeführt: das Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA). Dies verpflichtet Airlines, einen Teil ihrer CO2-Emissionen zu kompensieren. Hierfür können bestimmte CDM Zertifikate noch bis 2023 genutzt werden. Allerdings werden die Airlines bis 2023 vermutlich gar keine Zertifikate brauchen, da das System kürzlich erheblich verwässert wurde. Nun wird 2019 als Referenzjahr genutzt und natürlich haben alle Airlines Corona-bedingt derzeit niedrigere Emissionen.

In der Zeit vor Paris gab es eine zweigeteilte Welt innerhalb der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC), diese Unterschied zwischen Staaten mit Klimazielen und Staaten ohne Klimaziele. Mit dem Pariser Übereinkommen haben nun alle Länder zumindest Selbstverpflichtungen zu Emissionszielen (National Determined Contributions, NDC). Damit ändert sich auch das Umfeld von internationalen Projektmechanismen. Der neue Rahmen dafür, der nun in Glasgow nach mehreren erfolglosen Anläufen ausgestaltet werden soll, findet sich im Artikel 6 des Pariser Übereinkommens.

Wie ändert die Tatsache, dass nun alle Länder Klimaziele haben, das Umfeld für solche Mechanismen?

Da jetzt alle Staaten Klimaziele haben, bewegen wir uns bildlich eher in einer Welt von JI als in einer von CDM. Unter dem CDM haben Unternehmen im Globalen Süden Projekte durchgeführt, und dafür Kyoto-Emissionsgutschriften in Höhe der (teilweise vermeintlichen) Treibhausgasminderungen erhalten. Da die Gastländer keine Klimaziele hatten, mussten diese übertragenen Gutschriften auch nicht von einem Emissionsbudget abgezogen werden, wie unter JI. Aus diesem Grund hatten die Gastländer auch keine Anreize, genau hinzuschauen, ob das Projekt wirklich zusätzlichen Klimaschutz liefert. Bei JI dagegen – wo Projekte in Industriestaaten mit Klimazielen umgesetzt wurden – musste das in einem Land eingesparte CO2 von dessen CO2-Budget abgezogen und auf das Käuferland übertragen werden. Wenn es die vorhin beschrieben «heiße Luft» nicht gegeben hätte, hätten die Gastländer starke Anreize gehabt, die Zusätzlichkeit des Projekts genau zu überprüfen. In einer solchen Welt wird sich das künftige System unter Paris bewegen.

Werden die neuen Marktmechanismen dann ähnlich wie JI funktionieren?

Nein, denn es gibt unter dem Pariser Übereinkommen einige neue Prinzipien: Marktmechanismen sollen nun zur Ambitionssteigerung beitragen, nicht mehr nur vorranging zur Kostenreduktion, wie unter dem Kyoto-Protokoll. Sie sollen also Ländern ermöglichen, sich ambitioniertere Klimaschutzziele zu setzten, die sie sonst nicht erreichen können.

Die Initiative GermanZero baut dieses Prinzip übrigens in ihren Vorschlag zur Emissionsreduktion in Deutschland ein. Nach den Berechnungen von GermanZero würde Deutschland sein Klimabudget zur Begrenzung der Erderwärmung auf 1,5 Grad schon bereits Mitte der 2020er Jahre aufgebraucht haben. Es ist jedoch nicht realistisch, die Emissionen in Deutschland so schnell zu reduzieren. GermanZero schlägt deshalb vor, dass Deutschland seine Emissionen bis 2035 auf Nettonull senkt und die Differenz über den Kauf von internationalen Zertifikaten ausgeglichen wird.

Welche weiteren Prinzipien gibt es?

Wie unter JI muss eine Doppelzählung der Emissionsminderungen vermieden werden: Das Land, aus dem die Zertifikate kommen, muss die Treibhausgasminderung aus seiner Klimabilanz rausrechnen, und das Land, das die Zertifikate nutzt, kann sich die Minderungen anrechnen. Unter dem Artikel 6.4 Mechanismus gibt es daneben weitere neue Prinzipien. Die Inselstaaten setzten sich dafür ein, dass mit den Klimaschutzprojekten eine globale Emissionsminderung erreicht wird, und nicht nur ein Null-Summen-Spiel. Dies könnte dadurch erreicht werden, dass ein Teil der Emissionsminderungen weder von dem Käufer noch von dem Verkäufer genutzt, sondern stillgelegt wird und dadurch direkt der Atmosphäre zugutekommt.

Selbst wenn in Glasgow vereinbart würde, dass über Stilllegungen beispielsweise 10 Prozent der Zertifikate tatsächlich aus den Budgets verschwinden würden, aber gleichzeitig, wie damals bei CDM, ein Großteil der restlichen Zertifikate, die übertragen werden, nicht auf zusätzlichem Klimaschutz im Gastland basieren – besteht nicht die Gefahr, dass dies netto dann trotzdem globale Mehremission zu Folge haben könnte?

Das ist eine schwierige Frage. Die Gefahr von Missbräuchen besteht immer. Und nach Glasgow wird es sicherlich Schlupflöcher in den Regeln zu Artikel 6 geben. Ich rechne damit, dass es auch sehr fragwürdige Transaktionen geben wird. Aber hoffentlich wird es auch Länder geben, die gute Klimaschutzprojekte in Gastländern umsetzen und dafür mehr Geld auf den Tisch legen wollen. Am Ende könnten wir dennoch vor einer ähnlichen Situation stehen wie bei CDM und JI. Vor allem weil es wieder Länder gibt, die sehr unambitionierte Klimaziele haben und entsprechend ihre heiße Luft verkaufen könnten – wie Russland und die Ukraine unter JI. Auch diese Gefahr ist nicht komplett gebannt.

Besteht nicht grundsätzlich die Gefahr, dass schon die Debatte um die Ausgestaltung von Artikel 6 in einigen Ländern dazu führen kann, dass diese ihre Klimaschutzpolitik bremsen? Schließlich könnten sie später am Zertifikateverkauf verdienen.

Ja, die Gefahr gibt es, aber es ist schwer einzuschätzen, inwieweit das die Politik der Länder tatsächlich beeinflusst. Zum einen gibt es ja noch keinen Milliardenmarkt für Emissionsminderungszertifikate unter Artikel 6, zum anderen gibt es eine Reihe von internationalen Programmen im Klimaschutz und in der Entwicklungszusammenarbeit, andere Finanzquellen, an denen sie ebenfalls partizipieren können.

Gibt es eigentlich Bedingungen, was mit den Einnahmen aus Zertifikatsverkäufen geschehen soll? Und gibt es bereits Absprachen zwischen potentiellen Käufer- und Verkäufer-Ländern?

Das Geld soll für konkrete Klimaschutzprojekte genutzt werden, die erst durch die Einnahmen aus den Zertifikaten ermöglicht werden.

Die Schweiz ist bereits sehr aktiv, sie will einen erheblichen Anteil ihrer Klimaschutzverpflichtungen durch den Kauf von internationalen Zertifikaten erreichen, unter anderem in Zusammenarbeit mit Peru, Ghana und Senegal. Mit diesen Ländern werden bereits bilaterale Rahmenverträge abgeschlossen, wie Projekte genehmigt und Zertifikate angerechnet werden sollen.

Japan hat einen eigenen Marktmechanismus – den Joint Credit Mechanism – in Kooperation mit verschiedenen Ländern entwickelt. Schweden, Norwegen und Singapur sind sehr aktiv, sie haben zum Teil Ausschreibungen gestartet zu Beratungsleistungen zum Aufkauf von Zertifikaten oder kaufen bereits Zertifikate.

Auch internationale Organisationen beteiligen sich. Die Weltbank hat eine Reihe von Artikel-6-Pilotvorhaben gestartet – hier geht es zum Beispiel um die Umsetzung von Politiken für den Klimaschutz, und nicht um Einzelprojekte.

Die EU hat im Dezember 2020 beschlossen, ihr NDC ohne den Kauf von Zertifikaten aus projektbasierten Mechanismen zu erreichen. Einige Länder, wie beispielsweise Schweden, wollen allerdings gerne mehr Klimaschutz machen als das EU-NDC-Ziel beinhaltet, und wollen hierfür entsprechend Zertifikate aufkaufen. Solche Bestrebungen gab es von Seiten der alten Bundesregierung bisher nicht. Vor Kurzem hat das Umweltbundesamt allerdings eine Studie in Auftrag gegeben, einen möglichen Aufkauf von Zertifikaten durch Deutschland zu untersuchen.

Warum braucht es überhaupt einen Artikel 6, wenn damit so viele Gefahren drohen? Und was würde passieren, wenn es ihn nicht gäbe?

Wenn es Artikel 6 nicht gäbe, könnte man beispielsweise so etwas wie das GermanZero-Konzept für Deutschland gar nicht umzusetzen. Ob es allerdings mit Artikel 6 letztlich mehr oder weniger Klimaschutz geben wird, hängt sehr von seiner Ausgestaltung ab. Leider ist bereits jetzt absehbar, dass es eine Reihe von Schlupflöchern geben wird. Internationale Regeln könnten trotzdem hilfreich sein, um einheitliche Mindeststandards zu schaffen. Denn so wie der Artikel 6 geschrieben ist, kann man ihn auch ohne internationale Regeln nutzen, nur würde dann jedes Land seine Regeln weitgehend selbst definieren. Ob die dann immer gut wären, ist sehr fraglich.

Gibt es bereits Diskussionen darüber, welche Projektarten anerkannt werden, etwa auch Waldprojekte, die unter dem CDM ausgeschlossen waren wegen schwerwiegender methodischer Probleme? Und soll es Regeln geben zur Einhaltung von Menschenrechten und sonstigen Umweltschutz, die ja bei verschiedenen CDM-Projekten damals unter die Räder kamen?

Beim Thema der Einhaltung von Umwelt- und Sozialstandards ist es fragwürdig, was davon unter Artikel 6 konkretisiert wird. Hier sehe ich keine Chance auf Konsens zwischen den Ländern zu substanziellen Anforderungen, weil man dazu absehbar keinen Minimalkonsens zwischen 190 Staaten finden wird. Die Auffassungen gehen hier weit auseinander.

Das schweizer-peruanische Abkommen hat dazu übrigens Klauseln, hier wird auf die Einhaltung von Menschenrechten verwiesen. Ich glaube, dass es entscheidend auf die bilaterale Ebene ankommt. Länder können in ihren Kooperationen auch bestehende Standards aus dem freiwilligen Markt nutzen, wie den «Gold-Standard», der besonderen Wert auf Umwelt- und Sozialstandards legt.

Zu Waldprojekten gibt es erhebliche Kontroversen. Manche Länder setzen sich vehement dafür ein, dass diese unter Artikel 6 umgesetzt werden, andere sind strikt dagegen. Im freiwilligen Kompensationsmarkt, der jenseits der UN-Mechanismen existiert, machen sie etwa die Hälfte der Projekte aus.

Bei Waldprojekten gibt es gleich drei wichtige Probleme. Erstens die Dauerhaftigkeit einer Aufforstung oder vermiedenen Abholzung: Wenn der Wald später abbrennt, dann ist das vorher gebundene CO2 wieder in der Atmosphäre. Zweitens ist bei Projekten zur Vermeidung der Abholzung extrem unsicher, wie viel CO2 überhaupt eingespart wird. Denn es ist sehr unsicher, ob und wie lange der Wald auch ohne das Projekt stehen bleiben würde. Keiner kann mit Sicherheit sagen, ob der Wald in fünf, sieben oder erst in zehn Jahren, oder vielleicht auch überhaupt nicht zerstört werden würde. Das hängt von sehr vielen Faktoren ab, wie zukünftigen Regierungen oder den Auswirkungen des Klimawandels. Drittens kann es zum sogenannten Leakage kommen: Wenn ich den Wald an einem Ort schütze und die Ursachen der Abholzung nicht richtig adressiere, kann das dazu führen, dass an einem anderen Ort mehr abgeholzt wird. Wenn etwa die Nachfrage nach Soja oder Palmöl nicht sinkt, die ja ein wichtiger Treiber für Tropenwaldrodungen ist, dann führt Waldschutz an einem Ort unter Umständen nur zu Verlagerungen der Abholzung. Darum ist aus meiner Sicht Artikel 6 nicht das richtige Instrument für den Waldschutz.

Wie schafft man es, dass man Grundregeln in die relevanten Artikel bekommt, die die soziale und ökologische Nachhaltigkeit stärken? Was sind denn die großen kontroversen Baustellen, über die hart verhandelt wird?

Die großen Baustellen sind vor allem drei: Der Übergang vom CDM zum neuen Artikel 6.4 Mechanismus, die Finanzierung von Klimaanpassung und die Vermeidung von Doppelzählungen.

In Hinblick auf den Übergang vom CDM zum Pariser Übereinkommen werden vor allem zwei Fragen kontrovers diskutiert. Das eine ist eine mögliche Übertragung der CDM-Projekte, also ob laufende Projekte, die unter dem CDM des Kyoto-Protokolls begonnen wurden, unter dem neuen Artikel 6.4 Mechanismus des Pariser Abkommens weiterlaufen können. Dies könnte so funktionieren, dass die Projekte unter dem CDM enden, sich dann neu unter dem Artikel 6.4 Mechanismus registrieren lassen und Zertifikate für nach 2020 erzielte Minderungen ausgeben. Hier ist es vor allem die Frage, ob es im Interesse der Gastländer ist, solch eine Transition zu genehmigen. Denn diese haben ja - im Unterschied zum Kyoto-Protokoll, wo Länder des Globalen Südens keine Verpflichtungen hatten - unter dem Pariser Abkommen mit ihren NDCs eigene Minderungsverpflichtungen. Wenn sie jetzt für ohnehin weiterlaufenden CDM-Projekte, etwa ein Wasserkraftwerk, das 2010 gebaut wurde, Zertifikate ausgeben und an andere Länder übertragen, dann müssen sie diese aus ihrer Klimabilanz herausrechnen und erreichen möglicherweise ihre eigenen Klimaziele nicht mehr.

Die zweite Debatte dreht sich um die Übertragung der CDM-Zertifikate, also darum, ob CDM-Alt-Zertifikate, die für Minderungen bis 2020 ausgestellt wurden, zur Erfüllung von Klimazielen nach 2020 genutzt werden können. Brasilien setzt sich hierfür ein, die meisten anderen Staaten sprechen sich jedoch dagegen aus, da hierdurch die Ambition der Pariser Ziele untergraben werden würde.

Im Raum steht ein Kompromissvorschlag: Danach könnte ein Teil der Zertifikate übertragen werden, aber eben nur in einem begrenzten Umfang und nach bestimmten Kriterien. Aber selbst wenn dies erlaubt würde, stellt sich die Frage, wer würde solche Alt-Zertifikate überhaupt kaufen?

Worum geht es bei der Finanzierung von Klimaanpassung mittels Artikel 6?

Dabei geht es um eine Gebühr, die Klimaschutzprojekte unter Artikel 6 an den UN-Anpassungsfonds abführen sollen. Unter dem CDM floss ein Anteil von zwei Prozent der Zertifikate an diesen Fonds. Eine solche Gebühr soll nun auch unter dem neuen Artikel 6.4 Mechanismus wieder eingeführt werden, das ist unstrittig. Strittig ist zum einen der Prozentsatz, und zum anderen, ob die Abgabe nicht nur für den Artikel 6.4 Mechanismus, sondern für alle Kooperationen zwischen Ländern gelten soll, zum Beispiel für das bilaterale Abkommen zwischen der Schweiz und Peru. Die Industriestaaten wollen die Abgabe auf den Artikel 6.4 Mechanismus begrenzen, die Entwicklungsländer setzen sich dafür ein, dass die Abgabe für alle Kooperationen gilt.

Und die Doppelzählungen?

Das ist ein politischer Konflikt. Brasilien will gern die Welt von Kyoto und dem CDM in das Pariser Abkommen retten. Es setzt sich dafür ein, dass Länder unter dem Artikel 6.4 Mechanismus Zertifikate an andere Länder verkaufen können, ohne die übertragene Emissionsmenge aus der eigenen Zielerfüllung herausrechnen zu müssen. Dies würde dazu führen, dass sich sowohl das Verkäuferland als auch das Käuferland die gleiche Emissionsminderung zur Erreichung ihrer NDCs anrechnen. Das ist für die meisten anderen Staaten natürlich völlig abwegig. Wenn sich Brasilien hier nicht bewegt, wird es aus meiner Sicht keine Einigung in Glasgow geben.

Wie sieht die Verhandlungsposition der EU für Glasgow beim Artikel 6 aus?

Die Verhandlungsposition der EU für den UN-Prozess muss im Konsens entschieden werden – im Unterschied etwa zu EU-interner Umweltgesetzgebung, wo mehrheitlich entschieden werden kann. Das macht manches schwieriger. Grundsätzlich setzt sich die EU dafür ein, dass die Regeln möglichst ambitioniert ausgestaltet werden, wie zum Beispiel die Vermeidung von Doppelzählung, eine robuste Quantifizierung der Emissionsminderungen und eine faire Aufteilung der Minderungen zwischen Verkäuferland und Käuferland. Es gibt aber einzelne Punkte, wo sich die EU wird bewegen müssen, zum Beispiel bei der Finanzierung von Klimaanpassung. Auch was die Ambition angeht, wird die EU Kompromisse machen müssen. Ich finde es dabei vor allem wichtig, dass die langfristig geltenden Regeln robust ausgestaltet werden.


Das Interview führten Katja Voigt und Uwe Witt vom Klimateam der RLS

Dr. Lambert Schneider arbeitet am Öko-Institut in Berlin als Forschungskoordinator für internationale Klimapolitik. Er hat in der Vergangenheit intensiv zu den UN-Projektmechanismen gearbeitet und gehört zum Verhandlungsteam der EU zu diesen Themen in Glasgow.