Nachricht | Westafrika Bewegungsfreiheit in Westafrika: Ein rein hypothetisches Recht

Zwischen Anspruch und Wirklichkeit in der Wirtschaftsgemeinschaft westafrikanischer Staaten (ECOWAS)

Information

Autorin

Jenny Ouédraogo,

Fischer am Strand in Westafrika
Fischer am Strand in Westafrika, CC BY 2.0, Ammar Hassan, via Flickr

Auf dem Papier ist die Freizügigkeit innerhalb der ECOWAS ein hohes Gut. In der Praxis sieht dies bisher jedoch anders aus. Diesen Widerspruch beleuchtet das «Réseau des étudiants pour la migration» in einer bisher unveröffentlichten Studie unter dem Titel «La liberté de circulation dans l’espace de la C.E.D.E.A.O, un droit hypothétiqué». Der folgende Text fasst ihre Ergebnisse zusammen.

Westafrika war und ist aufgrund der strategischen Lage zwischen den nördlichen Gebieten des Kontinents, den Tropen und der Atlantikküste stets ein Ort der Mobilität und des Austausches verschiedenster Bevölkerungsgruppen. Obwohl es seit der Gründung unabhängiger Staaten in den 1960er und 1970er Jahren immer wieder zu politischer Instabilität kam, macht die zunehmende politische und ökonomische Stabilität Westafrika zu einer besonders attraktiven Destination im Gegensatz zum Rest des Kontinents.

In der Wirtschaftsgemeinschaft westafrikanischer Staaten (Economic Community of West African States, ECOWAS) gelten binnenregionale Bewegungen als wichtiges Element für den Integrationsprozess der Region. Im ECOWAS-Protokoll von 1979 zur Personenfreizügigkeit, zum Aufenthaltsrecht und zur Niederlassungsfreiheit heißt es:

Das «Réseau des étudiants pour la migration» (REMI) ist ein Netzwerk von Studierenden, die an verschiedenen Universitäten in Westafrika ansässig sind und seit 2017 über Migrationsdynamiken nachdenken. Das Ziel von REMI ist es, die Freizügigkeit in Westafrika zu fördern.

Jenny Ouédraogo ist Projektmanagerin für Westafrika bei der Rosa-Luxemburg-Stiftung.

«Die Bürger*innen der Gemeinschaft haben das Recht der Einreise, des Aufenthalts und der Niederlassung, und die Staaten verpflichten sich, diese Rechte der Gemeinschaftsbürger*innen gemäß den Bestimmungen der entsprechenden Protokolle auf ihren jeweiligen Staatsgebieten anzuerkennen.»[1]

In dieser Hinsicht hat Westafrika einen unbestreitbaren Vorteil. Doch die wirksame Umsetzung dieser Prinzipien gestaltet sich aktuell problematisch: Das Grundrecht der Freizügigkeit wird nicht nur verletzt, sondern besteht im gesamten Wirtschaftsraum gegenwärtig rein hypothetisch.

ECOWAS: Ein rechtlich günstiges Umfeld für Freizügigkeit

Der 1975 in Lagos unterzeichnete ECOWAS-Vertrag und das 1979 in Dakar unterzeichnete und seit 1984 angewandte ECOWAS-Protokoll über die Personenfreizügigkeit, das Aufenthaltsrecht und die Niederlassungsfreiheit enthalten Bestimmungen, die für die Mobilität in der Region einen günstigen Rechtsrahmen bieten.

Das Ziel der ECOWAS besteht in der «Abschaffung der Hindernisse für den freien Personen-, Güter- und Kapitalverkehr sowie für das Aufenthaltsrecht und die Niederlassungsfreiheit zwischen den Mitgliedstaaten».[2] Die Verabschiedung einer Reihe von Protokollen im Jahr 1979, verlieh den ECOWAS-Bürger*innen einen eigenen Status.[3]

Im Protokoll über die Personenfreizügigkeit, das Aufenthaltsrecht und die Niederlassungsfreiheit heißt es, dass «allen Bürger*innen der Gemeinschaft, die in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einreisen möchten», die Einreise «über eine offizielle Einreisestelle ohne Vorlage eines Visums» gestattet werden müsse, sofern ein Reisedokument und gültige internationale Impfbescheinigungen vorliegen. Wenn sie sich «nicht länger als 90 Tage in einem Mitgliedstaat aufhalten möchten, müssen sie von den zuständigen Behörden eine zu diesem Zweck ausgestellte Genehmigung erhalten». Diese Bestimmungen führten zur Einführung eines regionalen Reisepapiers, eines Aufenthaltsausweises und eines Reisepasses der Mitgliedstaaten um Gemeinschaftsbürger*innen die Ein- und Ausreise innerhalb ECOWAS-Mitgliedstaaten zu erleichtern. Migration umfasst gemäß den ECOWAS-Protokollen grenzüberschreitende Mobilität, kurzfristige Aufenthalte und länger als ein Jahr währende Migration.

Die ECOWAS-Mitgliedstaaten verpflichten sich folgende Maßnahmen zu ergreifen, um die Hindernisse für den freien Personenverkehr zu beseitigen:

  • Verbreitung und Sicherung der ECOWAS-Reisedokumente
  • Organisation von technischen und administrativen Schulungen sowie Sensibilisierungs- und Aufklärungskampagnen über die Rechte und Pflichten der Gemeinschaftsbürger*innen für Migrationsbeamt*innen und die Bevölkerung
  • Ratifizierung der UN-Übereinkommen zum Schutz der Rechte von Wanderarbeiter*innen und ihren Familienangehörigen sowie Aufforderung an die EU-Staaten, dies ebenfalls zu tun
  • Harmonisierung der arbeitsrechtlichen Bestimmungen für die freien Berufe gemäß den Klauseln des Protokolls über die Niederlassungsfreiheit zu beruflichen Zwecken
  • Keine weitere Duldung aller Arten von Schikanen auf Straßen und Wegen

Ein Staat muss alle ihm zur Verfügung stehenden Mittel einsetzen, um die gesetzten Ziele zu erreichen. Zur Förderung der Mobilität im ECOWAS-Raum empfehlen Mitgliedstaaten die Einrichtung eines Regionalfonds für grenzüberschreitende Zusammenarbeit, der folgende Ziele verfolgen soll:

  • Begünstigung des freien Verkehrs durch konkrete Maßnahmen wie gemeinsame Grenzposten, Grenzmärkte, Gesundheitsstellen, Schulen etc.
  • Unterstützung der Grenzbevölkerung durch Entwicklungsmaßnahmen vor Ort, die sich an besonders arme und marginalisierte Bevölkerungsgruppen richten
  • Entwicklung von guten nachbarschaftlichen Beziehungen, die in den Gegebenheiten vor Ort verankert sind, nicht nur innerhalb des ECOWAS-Raums, sondern auch im Verhältnis zu angrenzenden Staaten

Praktische Einschränkungen der Freizügigkeit im ECOWAS-Raum

Trotz ihres Einflusses ist die ECOWAS nur halbherzig gegen Mitgliedstaaten vorgegangen, die gegen die Protokolle über die Freizügigkeit verstoßen haben. Die Maßnahmen umfassen dann etwa Mahnungen, Vermittlungsversuche und das Animieren zum Dialog zwischen den Mitgliedern. Der politische Wille, Regelungen in der Praxis anzuwenden und einzelstaatliche Gesetze zu harmonisieren, fehlt jedoch.

Die Umsetzung der Freizügigkeit in der ECOWAS wird durch die oftmals entgegengesetzten Interessen von Dritten beeinträchtigt. Während sich die Europäische Union (EU) offiziell nicht gegen den freien Verkehr in Westafrika positioniert, wirkt sich ihre Politik nachteilig auf die Region aus. Nicht nur in der ECOWAS, sondern auch in der EU führen der Wunsch nach Souveränität und andere Motive dazu, dass bilaterale Abkommen oft multilateralen vorgezogen werden. Die ECOWAS-Mitglieder verfolgen nicht nur ihre eigenen Interessen, sondern sehen sich auch mit denen externer Partner*innen konfrontiert, die sich zunehmend auf einige besondere Transitländer wie Niger und Senegal konzentrieren. Oft gehen entsprechende Abkommen mit wirtschaftlichen Vorteilen einher, welche als bedeutsamer als die regionale Zusammenarbeit gelten. Ein besonders prägnantes Beispiel ist die europäische Einflussnahme auf das Gesetz zur Bekämpfung des Menschenschmuggels in Niger aus dem Jahr 2015. Dieses «Gesetz gefährdete die Freizügigkeit innerhalb der ECOWAS, indem es Mobilitätsbeschränkungen auf dem Staatsgebiet des Niger einführte» wie es der nigrische Autor Rahmane Idrissa konstatiert.[4]

Die polizeilichen Schikanen an der Grenze stellen ein Hindernis für die Anwendung des ECOWAS-Protokolls zum freien Personenverkehr dar. Die Lage wird durch die mangelnde Aufklärung der Migrant*innen über die seit der Verabschiedung des Protokolls eingeführten Bestimmungen verschärft. Angesichts dieser Schwierigkeiten fassten die westafrikanischen Staatschefs einen Beschluss über die Einrichtung nationaler Ausschüsse, welche die Umsetzung der Beschlüsse und Protokolle zum freien Personenverkehr unterstützen sollen. Die Ausschüsse müssten «auf die effektive Anwendung der Gemeinschaftsregelungen zum Transportwesen achten, um den freien Personen- und Warenverkehr in der Region zu erleichtern».[5] Laut dem in Senegal ansässigen Händler, Th. M. Bouaro, sei der ECOWAS-Raum jedoch als Zone des freien Personenverkehrs nur eine Illusion. «Die Reise von Burkina Faso nach Niger war ein Albtraum», erzählt er Forscher*innen voller Verdruss. «Auf dieser Etappe haben uns die Grenzbeamt*innen viele Schwierigkeiten bereitet. Sie haben uns vor dem Grenzübertritt eine Menge Geld abverlangt. Wer nicht gehorchte, wurde in Polizeigewahrsam genommen.»

Der Senegalese, A. Mbaye, erzählte von ähnlichen Problemen. «Schwierigkeiten traten vorwiegend zwischen Burkina Faso und Niger auf, wo es viel unlauteres Verhalten bei den Polizist*innen auf beiden Seiten gab, die von uns verlangten, 10.000 bis 15.000 CFA-Francs (ca. 15 bis 23 Euro) pro Kontrollposten zu zahlen. Wir haben mehrere Tage in Niger verbracht, und ich muss sagen, dass die Lebensbedingungen dort furchtbar sind. Die Ernährung lässt zu wünschen übrig, und die Unterbringung ist nicht menschenwürdig. Mir wurde mitgeteilt, dass ich mein Abenteuer nicht fortsetzen und nicht in diesem Land bleiben könne. So wurde ich von Militärs aus Niger nach Senegal zurückgebracht, nachdem sie mich und zwei andere junge Senegalesen in der Wüste hinter Agadez aufgegriffen hatten. Die haben mir von ihrem katastrophalen Aufenthalt in den Migrant*innenlagern in Libyen erzählt.»

In den Interviews hieß es einhellig: «Der biometrische Ausweis bringt nichts, außer im Senegal, und auch dort wird er nur für Finanztransaktionen oder bei Wahlen verwendet. Abgesehen davon ist er nicht zu gebrauchen.» So verlangen Polizist*innen und Zollbeamt*innen an der Grenze von allen Reisenden Geld für die Durchreise, unabhängig davon, ob sie Reisedokumente besitzen.

Demnach ist die Bewegungsfreiheit in der ECOWAS zwar als Grundrecht im Gemeinschaftsrecht verankert, doch sie wird nicht wirksam durchgesetzt.

Konzept der Freizügigkeit und einschränkende Gesetze

Die Personenfreizügigkeit ist das Recht einer jeden Person, die keine Beschränkung oder Entziehung ihrer Bürgerrechte erfährt, sich ohne Weiteres an einen Ort zu begeben und dort niederzulassen, den sie aus sozioökonomischen Gründen gewählt hat. Diese Freiheit ist in Wirklichkeit ein individuelles Vorrecht, das allein durch die Gesetzgebung der Staaten als souveräne und mit Kompetenzen ausgestattete Rechtsgebilde gewährt wird.

Diese Freiheit muss sich mit der Grenze im modernen Sinne abfinden, an der die Zuständigkeiten des jeweiligen Staates enden. Gleichzeitig kann nur der Staat bestimmte individuelle Freiheiten gestalten, etwa die Bewegungsfreiheit. Freizügigkeit ist das Recht einer jeden Person, die einem Mitgliedstaat der geografisch definierten Integrationsgemeinschaft angehört, und wird durch zwischenstaatliche Verträge und Übereinkünfte anerkannt, etwa im Rahmen der Afrikanischen Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker (Artikel 12), der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (Artikel 13), des ECOWAS-Vertrags etc. Daher gilt die Freiheit, sich in einem Gebiet mit verschiedenen einzelstaatlichen Gesetzen frei zu bewegen, häufig als Grundprinzip für das Funktionieren der jeweiligen Staatengemeinschaft. Personenfreizügigkeit ist eines der zentralen Ziele des Integrationsprozesses dieser Bündnisse. Deshalb muss die ECOWAS der Staaten zur ECOWAS der Menschen werden.

Empfehlungen: Förderung des Mitwirkens der Zivilgesellschaft

Organisationen der Zivilgesellschaft und Nichtregierungsorganisationen finden bei der Regulierung von Migration in Westafrika immer mehr Gehör. Sie beteiligen sich an migrationspolitischen Prozessen in ihren Gemeinden, aber auch auf nationaler und regionaler Ebene. Im Senegal spielten sie eine wichtige Rolle bei der Gestaltung der Migrationspolitik. Sie sensibilisieren die Bevölkerung für Fragen der Migration und Mobilität in der ECOWAS und sind Sprachrohr für die öffentliche Meinung zu den Realitäten der Mobilität in der Region.

Trotzdem steht Migrant*innen in der Region kein Beschwerdemechanismus gegen unmenschliche Behandlung zur Verfügung. Daher muss sich die Zivilgesellschaft verstärkt dafür einsetzen, dass die Freizügigkeit tatsächlich in einer für die Mitgliedstaaten und wandernde Bevölkerung günstigen Weise umgesetzt wird.

Oft stellen die Akteur*innen der Zivilgesellschaft fest, dass ihre Aktionen wenig Wirkung zeigen. Wenn sie in der Region tätig sind, haben sie nur begrenzte Möglichkeiten, mit politischen Entscheidungsträger*innen und Interessengruppen auf internationaler Ebene in Kontakt zu treten, da die meisten zivilgesellschaftlichen Organisationen auf einzelstaatlicher oder kommunaler Ebene wirken. Einige haben auch das Bedürfnis, sich aus nicht immer nachvollziehbaren Gründen den Positionen der Staaten, Regionalorganisationen und internationalen Akteur*innen anzunähern. «Wenn Staaten sich weigern, sich der von externen Akteur*innen auferlegten Politik zu widersetzen, kann die Zivilgesellschaft bisweilen effektive Protestbewegungen dagegen mobilisieren.»[6]

Meist organisiert die Zivilgesellschaft jedoch keine öffentlichen Aktionen im Migrationsbereich, da es nach wie vor nur wenige Gelegenheiten für eine offizielle Zusammenarbeit von Zivilgesellschaft und Staat gibt. Oft sind Kooperationsmöglichkeiten mit politischen Entscheidungsträger*innen gleichgesinnten Organisationen vorbehalten. Die Ausrichtung an einigen wenigen externen Interessen ist viel weiterverbreitet und verschafft den Akteur*innen der Zivilgesellschaft die Möglichkeit, externe Mittel für ihre Aktivitäten einzuwerben, um gegebenenfalls Zugang zu den politischen Prozessen eines Landes zu erhalten. Daraus folgt, dass Dritte - darunter die EU - westafrikanische Zivilgesellschaften mit ihrer Finanzierung beeinflussen. So beschäftigen sich die meisten Nichtregierungsorganisationen bislang mit Rückkehr- und Wiedereingliederungsmaßnahmen, statt sich um dringlichere Probleme zu kümmern, etwa die Verteidigung der Rechte von ECOWAS-Bürger*innen in der Region gegenüber staatlichen Akteur*innen oder die Sensibilisierung für die Umsetzung der Protokolle über die Freizügigkeit und die einzelstaatlichen Regelungen.

Letztlich ist die Personenfreizügigkeit im ECOWAS-Raum ein Recht, das den Bürger*innen der Gemeinschaft durch den geänderten Vertrag vom 24. Juli 1993 und die dazugehörigen Protokolle verliehen wurde. Um die Mobilität der Menschen im ECOWAS-Raum zu gewährleisten, in dem der Grundsatz der friedlichen Freizügigkeit aufrechterhalten bleiben muss, ist jedoch die Beteiligung aller und insbesondere der staatlichen Behörden erforderlich.

 
Der Text basiert auf einer noch unveröffentlichten Studie vom «Réseau des étudiants pour la migration». Übersetzt vom Gegensatz Kollektiv, zusammengefasst von Jenny Ouédraogo.


[1] ECOWAS: Protocol A/P.1/5/79 Relating to Free Movement of Persons, Residence and Establishment, Dakar, 1979, unter: ecowasmigration.ug.edu.gh/wp-content/uploads/2015/03/ECOWAS-1979-Protocol-Relating-to-Free-Movement-of-Persons-Residence-and-Establishment.pdf

[2] Revidierte Fassung des Gründungsvertrags der ECOWAS, Cotonou, 1993, unter: www.dri.gouv.sn/sites/default/files/ins-cedeao/TRAITE%20REVISE%20I.pdf.

[3] Dabei handelt es sich um das Protokoll A/SP.1/5/79 von 1979 über die Freizügigkeit, das Aufenthaltsrecht und die Niederlassungsfreiheit in Verbindung mit dem Zusatzprotokoll A/SP.1/7/85 von 1985, dem Zusatzprotokoll A/SP.1/7/86 von 1986, dem Zusatzprotokoll A/SP 1/6/89 von 1989 und dem Zusatzprotokoll A/SP 2/5/90 von 1990.

[4] Siehe Idrissa, Rahmane: Dialogue in Divergence: The Impact of EU Migration Policy on West African Integration: The Cases of Nigeria, Mali, and Niger, Berlin 2019, unter: library.fes.de/pdf-files/iez/15284.pdf; Jegen, Leonie: The Political Economy of Migration Governance in Niger, Freiburg 2020, unter: www.arnold-bergstraesser.de/sites/default/files/medam_niger_jegen.pdf; Molenaar, Fransje/ El Kamouni-Janssen, Floor: Turning the tide: The politics of irregular migration in the Sahel and Libya, Den Haag 2017, unter: www.clingendael.org/sites/default/files/pdfs/turning_the_tide.pdf. Diese Artikel zeigen besonders eindrücklich, inwiefern der Schutz von EU-Interessen diejenigen Staaten einschränkt, die sich gemeinsam für eine effektive Anwendung des Freizügigkeitsprotokolls einsetzen.

[5] Artikel 3, Beschluss A/DEC/3/8/94, zitiert nach Robin, Nelly: La CEDEAO, un espace de libre circulation, poste frontière avancé de l'espace Schengen, 2008, S. 8, unter: horizon.documentation.ird.fr/exl-doc/pleins_textes/divers20-12/010050392.pdf.

[6] Für Mali siehe Sylla, Almamy/Schultz, Susanne U.: Mali: Abschiebungen als Postkoloniale Praxis, in: PERIPHERIE – Politik, Ökonomie, Kultur 3/2019, S. 389–411, unter: www.ssoar.info/ssoar/bitstream/handle/document/66103/ssoar-peripheriepoek-2019-3-sylla_et_al-Mali_Abschiebungen_als_postkoloniale_Praxis.pdf.