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Wie sich die China-Afrika-Beziehungen unter Covid-19 verändern

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Merle Groneweg,

Erschienen

Mai 2020

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Eisenbahnlinie Addis Abeba-Dschibuti bei der Holhol-Brücke
2011 vergab die Ethiopian Railway Corporation Verträge an zwei staatliche chinesische Unternehmen, um eine Bahnstrecke von Addis Abeba zur dschibutischen Grenze zu errichten. Die Kosten beliefen sich insgesamt auf etwa 3,3 Mrd. US-Dollar. 70 Prozent davon wurden von der China Exim-Bank als Kredite zur Verfügung gestellt. Weitere Finanzierungpartner waren die China Development Bank und die Industrial and Commercial Bank of China. Eisenbahnlinie Addis Abeba-Dschibuti bei der Holhol-Brücke, CC BY-SA 4.0, Skilla1st, via Wikimedia Commons

Entgegen dessen, was die «vorgefertigten Schablonen der Afrika-Berichterstattung» vermitteln, verfügen afrikanische Staaten nicht zuletzt aufgrund der jüngsten Ebola-Krise über reichlich Erfahrung im Umgang mit Pandemien.[1] Doch die öffentlichen Gesundheitssysteme sind drastisch unterfinanziert. Insbesondere für die Versorgung von Patient*innen auf Intensivstationen stehen nur geringfügige Kapazitäten zur Verfügung. Präventive Maßnahmen im Sinne von flatten the curve genießen deshalb oberste Priorität. So haben mindestens 37 Staaten Versammlungen ganz oder teilweise verboten; mindestens 31 Staaten haben Ausgangssperren verhängt.[2] Die für die Eindämmung des Virus notwendigen Maßnahmen gehen mit hohen Einkommensverlusten einher – für Menschen, Unternehmen und staatliche Haushaltskassen. Fabriken haben ihre Produktion heruntergefahren, der Tourismus bleibt aus, und die Preise vieler Rohstoffe sind im Keller. Der Bloomberg Commodity Index, der die Preisentwicklung von zwanzig agrarischen, fossilen und metallischen Rohstoffen indiziert, befindet sich auf dem niedrigsten Stand seit 1986.[3] Für zahlreiche Staatshaushalte auf dem afrikanischen Kontinent sind große Einnahmeverluste die Folge. Allein den ölproduzierenden Ländern Afrikas, zu denen neben Angola und Nigeria noch ein Dutzend weitere Staaten zählen, werden laut der UN-Wirtschaftskommission für Afrika (UNECA) 65 Milliarden US-Dollar an Exporterlösen fehlen. Doch auch andere Etats spüren die niedrigen Rohstoffpreise, beispielsweise das kupferreiche Sambia. Im optimistischen Szenario von UNECA verringert sich das Wachstum des gesamten Kontinents im Jahr 2020 von ursprünglich erwarteten 3,2 auf 1,8 Prozent.

Chinas Rezession schwächt Wirtschaft in Afrika

Gleichzeitig befindet sich die Weltwirtschaft in der «schlimmsten Rezession seit der Großen Depression»[4] –dabei liegt die letzte Krise kaum mehr als zehn Jahre zurück. 2007/8 war die chinesische Regierung der Weltwirtschaft mit einem massiven Stimulus-Paket beigesprungen. So konnte sich insbesondere die Wirtschaft der Volksrepublik schnell erholen und bereits 2009 wieder hohe Wachstumsraten verzeichnen.[5] Die öffentlichen Investitionen im chinesischen Infrastruktursektor halfen «einer Reihe von rohstoffreichen Staaten dabei, den wirtschaftlichen Abschwung zu vermeiden.»[6] China ist inzwischen nicht nur die «Fabrik der Welt», sondern auch die «Lokomotive der Weltwirtschaft», und war in den letzten Jahren für fast 30 Prozent des globalen Wirtschaftswachstums verantwortlich. Verlangsamt sich die Lokomotive, hat dies Auswirkungen auf die gesamte Welt. Auch die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen afrikanischen Staaten und China sind von zunehmender Verflochtenheit geprägt – was von westlichen Akteur*innen häufig nicht nur argwöhnisch betrachtet, sondern bis hin zum «Neo-Kolonialismus» überhöht wird.

Merle Groneweg ist freie Mitarbeiterin bei PowerShift, wo sie zu Rohstoff-, Mobilitäts- und Handelspolitik arbeitet. Sie hat regionalwissenschaftliche Studien, postkoloniale Theorien und Mandarin in Berlin, Beijing und Paris studiert.

Knapp ein Fünftel aller Importe für den afrikanischen Kontinent kommen inzwischen aus China – verglichen mit noch drei Prozent zu Beginn des Jahrtausends. Zwei Drittel aller afrikanischen Staaten nennen China als die größte Quelle ihrer Güter; zahlreiche Rohstoffe und Produkte werden aus Afrika in die Volksrepublik exportiert.[7] Wenn dort die Produktion und somit die Nachfrage runtergefahren wird, ist dies auf dem Kontinent sofort spürbar. Zuletzt war dies 2015 und 2016 der Fall, als das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) in China aufgrund verschiedener Faktoren auf vergleichsweise niedrige 6,5 Prozent fiel. Gehen chinesische Inlandsinvestitionen um einen Prozentpunkt zurück, führt das zu einem durchschnittlichen Rückgang afrikanischer Exporte um 0,6 Prozentpunkte.[8] 

Im Angesicht der Covid-19-Pandemie hat die Weltbank ihre Prognose für das BIP-Wachstum 2020 in China von 6,1 auf 2,3 Prozent verringert.[9] Schon vor dem Ausbruch des Virus befand sich die chinesische Wirtschaft in zunehmenden Schwierigkeiten – auch aufgrund der durch die letzten hohen Stimuli-Pakete verursachten Überkapazitäten in der Produktion und der enormen staatlichen wie privaten Verschuldung. Im März titelte die Financial Times: «China fehlt der Appetit, die Weltwirtschaft zu retten, warnen Analysten.»[10] Die chinesische Regierung sei zurückhaltender geworden. Dies kündigte sich in Bezug auf die ökonomischen Beziehungen zum afrikanischen Kontinent bereits auf dem letzten Forum on China Africa Cooperation (FOCAC) an. Auf dem seit 2000 alle drei Jahre stattfindenden Gipfeltreffen wurden die Finanzversprechen (Kreditlinien, Zuschüsse, zinslose Darlehen oder Sonderfonds) der chinesischen Regierung für afrikanische Staaten von Forum zu Forum immer höher. 2018 wich Beijing von diesem Trend erstmals ab. Präsident Xi Jinping kündigte insgesamt 60 Milliarden US-Dollar an – genauso viel wie im Jahr 2015.[11]

Hohe Staatsverschuldung bremst notwendige Investitionen aus

Schätzungen zufolge zeichnet sich China inzwischen für knapp ein Fünftel der Gesamtschulden afrikanischer Staatshaushalte verantwortlich.[12] Die Kreditvergabepraxis wird insbesondere von westlichen Akteuren immer wieder kritisiert, weil sie an geringe ökologische, soziale und menschenrechtliche Vorgaben geknüpft sei oder aber die Haushaltskassen überfordere. Schon vor dem Ausbruch der Covid-19-Pandemie befanden sich viele Staaten in Zahlungsschwierigkeiten, wie ein Bericht der Weltbank aus dem Jahr 2019 zeigt.[13] 2010 begann «der größte, schnellste und breiteste Schuldenanstieg der Schwellen- und Entwicklungsländer der letzten 50 Jahre.»[14]

Nun werden die Forderungen nach einem Schuldenschnitt immer lauter. Ende März schrieb der äthiopische Premierminister Abiy Ahmed in der Financial Times: «Gesundheit ist ein globales öffentliches Gut. Sie erfordert globales Handeln, das von einem Gefühl globaler Solidarität geleitet wird.» Deshalb müsse «auch die Frage der Lösung der Schuldenlast Afrikas dringend wieder auf den Tisch.»[15] Denn in Anbetracht der Krise nehmen aktuell zahlreiche Staaten Kredite in Milliardenhöhe auf, um die Konjunktur mit Stimulus-Paketen anzukurbeln und parallel in die Gesundheitssysteme zu investieren. Doch nicht alle Staaten haben dafür die gleichen Möglichkeiten: Während die Bundesregierung Deutschland zwischenzeitlich minus 0,47 Prozent Zinsen zahlen musste, also effektiv Geld geschenkt bekommt, sind die Zinssätze für Staaten mit niedrigem und mittlerem Einkommen laut der britischen NGO Jubilee Debt Campaign allein seit Mitte Februar um durchschnittlich 3,5 Prozentpunkte gestiegen.[16] Aber die jetzt so dringend benötigten Kredite sind für viele Staaten nicht nur ungleich teurer. Ein großer Teil des neu aufgenommenen Geldes fließt sofort wieder in den Schuldendienst. Laut Jubilee Debt Campaign geben aktuell weltweit 64 Staaten mit geringem Einkommen mehr Geld für die Tilgung von Schulden aus als für ihr öffentliches Gesundheitssystem. Mehr als dreißig dieser Staaten befinden sich auf dem afrikanischen Kontinent.[17]

Schließlich forderten die Regierungsvertreter*innen der 55 Staaten der Afrikanischen Union internationale Geldgeber dazu auf, 100 Milliarden US-Dollar an Soforthilfe zur Verfügung zu stellen, inklusive der Streichung von 44 Milliarden US-Dollar Schulden der ärmsten Staaten. Inzwischen haben der Internationale Währungsfonds (IWF), die Weltbank und die G20-Staaten reagiert – und bleiben hinter den Forderungen weit zurück. So verkündeten die G20 Mitte April ein Schuldenmoratorium für weltweit 77 Staaten, die internationale Entwicklungshilfegelder beziehen. Diese Staaten können die Rückzahlung von bilateralen Krediten an die G20-Staaten bis mindestens Ende 2020 aussetzen. Danach müssen die Schulden wieder zurückgezahlt werden – einschließlich entsprechend steigender Zinsen. Das Schuldenmoratorium von heute ist nichts anderes als die Schuldenkrise von morgen.  

Über diese gemeinsam mit den anderen G20-Staaten getroffene Übereinkunft hinaus macht die chinesische Regierung bisher keine Zugeständnisse. In der Vergangenheit hatte die chinesische Regierung einigen Staaten, die sich in finanziellen Schwierigkeiten befinden, Schulden erlassen oder diese umstrukturiert.[18] Ein Beispiel für eine Umstrukturierung ist die Verlängerung der Rückzahlungsfrist von 10 auf 30 Jahre für ein Darlehen in Höhe von 3,3 Milliarden US-Dollar, das Äthiopien für den Bau seiner Eisenbahnlinie zwischen Addis und Dschibuti aufgenommen hatte. Anderen Staaten wurden die Schulden ganz erlassen.[19]  Derzeit bleibt die chinesische Regierung jedoch zurückhaltend. Das chinesische Außenministerium sprach lediglich davon, gegebenenfalls bilateral mit einzelnen Regierungen zu verhandeln, statt etwa mit allen Regierungen der Afrikanischen Union. Das schwächt die Verhandlungsposition letzterer. Unklar ist auch, wie mit Krediten von der chinesischen Regierung umgegangen wird, die mit Rohstoffen zurückgezahlt werden sollen, wie sie beispielsweise Sambia oder auch Angola beziehen.

Doch dass in Zusammenhang mit den Forderungen nach einem Schuldenschnitt für afrikanische Staaten erneut so viel Aufmerksamkeit auf China liegt, ist Resultat eines Diskurses, der die chinesische Regierung als Akteurin auf dem afrikanischen Kontinent überhöht. So kommentiert die Politikwissenschaftlerin Yun Sun zutreffend: «Ein Schuldenerlass durch China ohne einen ähnlichen Erlass durch andere Kreditgeber wird weder als fair noch als machbar angesehen. [...] Warum sollte China den – recht erheblichen – finanziellen Verlust allein tragen? Beijing weist in der Tat darauf hin, dass China nicht der größte Gläubiger ist. Die multilateralen Finanzinstitutionen und der Privatsektor besitzen 35 bzw. 32 Prozent der Schulden Afrikas. [...] China wird nicht außen vor bleiben. Aber es ist auch unwahrscheinlich, dass es hier die Führung übernehmen wird.» [20]

Ökonomisch zurückhaltend, diplomatisch nach vorne drängend

Doch in einem anderen Bereich möchte die chinesische Regierung gerne führend voranschreiten. Ausdrücke wie «win-win-cooperation» und «all-weather-friendship» prägen seit Jahrzehnten die diplomatische Rhetorik Chinas gegenüber afrikanischen Staaten. Als in Tansania 100.000 Masken, 20.000 Testkits und 1.000 Schutzkittel eintrafen – gespendet von der Alibaba-Stiftung des chinesischen Milliardärs Jack Ma –, verkündete die chinesische Botschaft in Dar es Salaam: «Diese Lieferungen repräsentieren den traditionellen chinesischen Geist der Wohltätigkeit. China wird Tansania in seinem Kampf gegen Covid-19 weiterhin unterstützen.»[21] Medizinische Hilfspakete werden auch von staatlicher Seite geschnürt. Das chinesische Außenministerium präsentiert auf Twitter laufend Meldungen, die den Versand von medizinischen Hilfsgütern, den Aufbruch chinesischer Fachkräfte in andere Staaten oder die Durchführung von Workshops zur Virus-Bekämpfung dokumentieren. Am 10. April verkündete das chinesische Außenministerium: «China hilft der Welt nach besten Kräften. Lieferungen wurden oder werden in 127 Länder und an 4 internationale Organisationen geliefert. Wir haben 20 Millionen US-Dollar an die WHO gespendet, 13 Expertenteams entsandt und 70 Videokonferenzen abgehalten. Lokale Regierungen und Unternehmen spendeten auch an über 100 Länder und Regionen.» Die Botschaft ist stets dieselbe: «Zusammen sind wir stärker!», «Gemeinsam überstehen wir das» oder auch: «Solidarität ist der Schlüssel zu unserem Sieg gegen COVID-19

Die chinesische Regierung inszeniert sich als Hegemon, der sich um die internationale Gemeinschaft kümmert – und versucht, die Vorstellung einer «Seidenstraße der Gesundheit» aufblühen zu lassen.[22] Dies geschieht im Kontext erneut zunehmender Spannungen zwischen der Volksrepublik und den USA. US-Präsident Donald Trump sprach lange Zeit nicht von Covid-19, sondern vom «chinesischen Virus», hat inzwischen Reparationszahlungen von China für die Folgekosten der Pandemie ins Spiel gebracht[23] und droht nun sogar mit einem Abbruch der Beziehungen.[24] Zweifel an der Informationspolitik der chinesischen Regierung werden jedoch nicht nur in den USA, sondern weltweit lauter. China bemüht sich um Schadensbegrenzung – und feuert dabei immer wieder in Richtung USA zurück. So prangerte ein Sprecher des chinesischen Außenministeriums Mitte April die «politisch motivierte Fehlinformation» des US-Außenministeriums an und setzte die andere Großmacht rhetorisch herab: «Wir hoffen, dass die USA die Fakten und den internationalen Konsens respektieren werden und sich auf den Kampf im eigenen Land konzentrieren. China wird mit der internationalen Gemeinschaft zusammenarbeiten, sich entschieden an die Seite der WHO stellen und deren führende Rolle in diesem globalen Kampf unterstützen.» Wenige Tage später verkündete Trump, dass die USA die Zahlungen an die WHO vorerst einstellen – was wiederum die chinesische Regierung dazu verleitete, erneut 30 Millionen US-Dollar an die WHO zu spenden.[25] Die International Crisis Group attestiert eine Zunahme der Großmacht-Spannungen, was die Kooperation im globalen Krisenmanagement verkompliziere.[26] Gesundheit wird dabei ein neues Feld, auf dem die USA und China künftig um ihre Vormachtstellung wetteifern. Vor diesem Hintergrund wird die Charme-Offensive der chinesischen Regierung gegenüber anderen Staaten intensiviert, und auch die US-Regierung kündigte an, vor allem auf dem afrikanischen Kontinent das private Gesundheitswesen unterstützen zu wollen.[27] Wie schon während des Kalten Kriegs wird ein Teil des Kampfs zwischen den Großmächten auf dem afrikanischen Kontinent ausgetragen – wenn auch bisher nur auf symbolischer und ökonomischer Ebene.

Fazit

Die aktuelle Situation offenbart erneut die strukturell ungleiche Position des Kontinents, der diplomatisch und mit «Gesundheitsoffensiven» von verschiedenen Seiten umworben wird – unter anderem mit dem Ziel, Abstimmungen bei den Vereinten Nationen in die jeweils gewünschten Richtungen zu lenken. Statt zum Spielball der Interessen zu werden, gibt es jedoch auch das Potential neuer Wahlmöglichkeiten für afrikanische Regierungen: Insbesondere die sich intensivierenden Süd-Süd-Kooperationen erhöhen die politische Handlungsmacht gegenüber westlichen Akteur*innen.

Auf ökonomischer Ebene lässt sich angesichts der weltweiten Rezession noch weniger als sonst auf eine solidarische Reaktion der wirtschaftlich starken Staaten hoffen. Als Produzent*innen von Rohstoffen, die anderswo auf der Welt verarbeitet werden, sind afrikanische Staaten besonders negativ von verringerter Produktion betroffen. Aber statt vermeintlicher «Solidarität» etwa in Form von «Entwicklungsgeldern», bräuchte es vielmehr eine konsequente Abkehr der bisherigen, die Ungleichheit zementierenden Wirtschaftsstrukturen. Diese Abkehr beinhaltet nicht nur, aber auch einen Schuldenschnitt – denn die hohe Verschuldung afrikanischer Staaten steht in unmittelbarem Zusammenhang mit ihrer politischen Unabhängigkeit, die sich seitdem nicht zuletzt die ehemaligen Kolonialmächte hoch auszahlen lassen. Das Ziel lautet daher die politische, wirtschaftliche und finanzielle Souveränität afrikanischer Staaten.

Im Kleinen bedeutet das, wie von Ghanas Präsident Nana Akufo-Addo formuliert, mehr Weiterverarbeitung und diversifizierte Produktionsketten vor Ort, unter anderem im pharmazeutischen Sektor.[28] Im Großen heißt das – wie rund 100 afrikanische Intellektuelle fordern –, den Panafrikanismus zu stärken und kontextbasierte, am Menschen ausgerichtete Politik zu machen: «Der Mangel an politischem Willen und die ausbeuterischen Praktiken externer Akteure dürfen nicht länger als Entschuldigung für Untätigkeit dienen. Wir haben keine Wahl mehr: Wir brauchen einen radikalen Richtungswechsel. Die Zeit dafür ist jetzt gekommen!»[29]

Vielen Dank an Franza Drechsel für ihre Unterstützung.


[1] Dziedzic, Paul: Plötzlich Apokalypse, analyse+kritik, 26.3.2020

[2] International Center for not-for-Profit Law: African Government Responses to COVID-19. An Overview from the Covid-19 Civic Freedom Tracker

[3] Eliott, Larry: Urgent Call to Head Off New Debt Crisis in Developing World, The Guardian, 22.3.2020

[4] Gopinath, Gita: The Great Lockdown. Worst Economic Downturn Since the Great Depression, International Monetary Fund Blog, 14.4.2020

[5] Wong, Christine: The Fiscal Stimulus Programme and Public Governance Issues in China, in: OECD Journal on Budgeting, 3/2011

[6] Ebenda

[7] Olander, Eric: Coronavirus: Africa Braces for the Economic Impact of China Slump, The Africa Report, 28.2.2020

[8] Ebenda

[9] Tang, Frank: Coronavirus: China Should Drop 2020 GDP Target as Pandemic Strokes Uncertainty, Says Central Bank Adviser, South China Morning Post, 31.3.2020

[10] Kynge, James: China Lacks the Appetite to Save the World Economy, Analysts Warn, Financial Times, 17.3.2020

[11] Sun, Yun: China’s 2018 Financial Commitments to Africa. Adjustment and Recalibration, Brookings, 5.9.2018

[12] Brautigam, Deborah, Chinese Debt Relief. Fact and Fiction, The Diplomat, 15.4.2020;  Kimberley, Neal: Coronavirus Debt Relief. Why Making China Pay For Covid-19 Won’t Help Africa, South China Morning Post, 29.4.2020

[13] Kose, M. Ayhan/Nagle, Peter/Ohnsorge, Franziska/Sugawara, Naotaka: Global Waves of Debt. Causes and Consequences, International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2020

[14] Ebenda, S. 111.

[15] Ahmed, Abiy: If Covid-19 Is not Beaten in Africa It Will Return to Haunt Us All, Financial Times, 25.3.2020

[16] Eliott, Larry: Urgent Call to Head Off New Debt Crisis in Developing World, The Guardian, 22.3.2020

[17] Im Jahr 2019 investierte die sambische Regierung 8,8 Prozent der Staatseinnahmen in den Gesundheitssektor – und musste knapp die dreifache Summe für den Schuldendienst ausgeben. In Ghana gingen im gleichen Jahr 28,3 Prozent der Staatseinnahmen in den Schuldendienst, in Angola gar 42,6 Prozent. Dem gegenüber stehen jeweils 10,8 Prozent und 6,4 Prozent für den Gesundheitssektor, The Guardian, 22.3.2020

[18] Nyabiage, Jevans: China Asked to Write Off More African Debts as Coronavirus Hits Economies, South China Morning Post, 3.4.2020

[19] Sun, Yun: China and Africa’s Debt. Yes to Relief, No to Blanket Forgiveness, Brookings, 20.4.2020

[20] Ebenda

[21] Masare, Alawi: Jack Ma’s Donated Materials to Fight Covid-19 Arrive in Tanzania, The Citizen, 25.3.2020

[22] Lancaster, Kirk/Rubin, Michael/Rapp-Hooper, Mira: Mapping China’s Health Silk Road, Council on Foreign Relations, 10.4.2020

[23] Fahrion, Georg: «Soll China dem Rest der Welt einen Scheck über zehn Billionen Dollar ausstellen?», Spiegel, 5.5.2020

[24] Reuters: US-Präsident Trump droht China, Beziehungen zu beenden, Handelsblatt, 14.5.2020

[25] Lo, Kinling: Coronavirus. China Donates Another US$ 30 Million to WHO after US Funding Halt, South China Morning Post, 23.4.2020, unter: https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3081280/coronavirus-china-donates-another-us30-million-who-after-us.

[26] International Crisis Group: Covid-19 and Conflict. Seven Trends to Watch, 24.3.2020, unter: https://www.crisisgroup.org/global/sb4-covid-19-and-conflict-seven-trends-watch.

[27] Tchounand, Ristel: Santé. Les Américains vont intensifier les investissements en Afrique, Afrique La Tribune, 11.5.2020

[28] Ayeni, ‘Tofe: Coronavirus. Is Ghana Winning the Fight Against the Pandemic?, The Africa Report, 7.5.2020

[29] Open Letter from African Intellectuals to Leaders over Covid-19, Aljazeera, 17.4.2020