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Wie sich die China-Afrika-Beziehungen unter Covid-19 verändern

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Autorin

Merle Groneweg,

Erschienen

Dezember 2020

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Eisenbahnlinie Addis Abeba-Dschibuti bei der Holhol-Brücke
2011 vergab die Ethiopian Railway Corporation Verträge an zwei staatliche chinesische Unternehmen, um eine Bahnstrecke von Addis Abeba zur dschibutischen Grenze zu errichten. Die Kosten beliefen sich insgesamt auf etwa 3,3 Mrd. US-Dollar. 70 Prozent davon wurden von der China Exim-Bank als Kredite zur Verfügung gestellt. Weitere Finanzierungpartner waren die China Development Bank und die Industrial and Commercial Bank of China. Eisenbahnlinie Addis Abeba-Dschibuti bei der Holhol-Brücke, CC BY-SA 4.0, Skilla1st, via Wikimedia Commons

Die Beziehungen zwischen afrikanischen Staaten und China sind von zunehmender Verflochtenheit geprägt – was westliche Akteure häufig nicht nur argwöhnisch betrachten, sondern bis hin zum «Neo-Kolonialismus» überhöhen. Knapp ein Fünftel aller Importe für den afrikanischen Kontinent kommen inzwischen aus China – verglichen mit noch drei Prozent zu Beginn des Jahrtausends. Zwei Drittel aller afrikanischen Staaten nennen China als die größte Quelle ihrer Güter; zahlreiche Rohstoffe und Produkte werden aus Afrika in die Volksrepublik exportiert.[1] Wenn dort die Produktion und somit die Nachfrage runtergefahren wird, ist dies auf dem Kontinent sofort spürbar. Denn China ist inzwischen nicht nur die «Fabrik der Welt», sondern auch die «Lokomotive der Weltwirtschaft», und war in den letzten Jahren für fast 30 Prozent des globalen Wirtschaftswachstums verantwortlich.

Merle Groneweg ist freie Referentin für Rohstoff-, Mobilitäts- und Handelspolitik. Darüber hinaus interessiert sie sich chinesische Außenwirtschaftspolitik und Afrika-China-Beziehungen.

2007/8 war die chinesische Regierung der Weltwirtschaft mit einem massiven Stimulus-Paket beigesprungen. So konnte sich insbesondere die Wirtschaft der Volksrepublik schnell erholen und bereits 2009 wieder hohe Wachstumsraten verzeichnen. Die öffentlichen Investitionen im chinesischen Infrastruktursektor halfen «einer Reihe von rohstoffreichen Staaten dabei, den wirtschaftlichen Abschwung zu vermeiden.»[2] Doch diesmal scheint die chinesische Regierung zurückhaltender. Im März titelte die Financial Times: «China fehlt der Appetit, die Weltwirtschaft zu retten, warnen Analysten.»[3] Schon vor dem Ausbruch des Virus befand sich die chinesische Wirtschaft in zunehmenden Schwierigkeiten – auch aufgrund der durch die letzten hohen Stimuli-Pakete verursachten Überkapazitäten in der Produktion und der enormen staatlichen wie privaten Verschuldung. Nun haben sich die Prognosen für das BIP-Wachstum 2020 in China von rund 6 auf 2,1 Prozent verringert.[4] In Zeiten, in denen sich die Weltwirtschaft in der «schlimmsten Rezession seit der Großen Depression»[5] befindet, ist das jedoch immer noch sehr hoch. So geht der Internationale Währungsfonds (IWF) davon aus, dass die Volkswirtschaften südlich der Sahara in diesem Jahr um fast 3,2 Prozent schrumpfen werden – und damit im Vergleich etwa zu der EU und USA sogar noch sehr gut dastehen. Die chinesische regierungsnahe Global Times schrieb unlängst: «Es wird erwartet, dass China in diesem Jahr die einzige große Volkswirtschaft ist, die Wachstum erzielt. Als verantwortungsbewusste große Volkswirtschaft wird China den Geist des Internationalismus weitertragen, um afrikanischen und anderen Entwicklungsländern zu helfen, die Auswirkungen des Virus abzuschütteln.»[6] Der Kommentar steht im Kontext erneuter Vorwürfe gegenüber China als unverantwortlicher Gläubiger: «Die so genannte ‹Schuldenfalle›, mit der die westliche Welt immer wieder ankommt, gehört zu den Themen, die antichinesische Kräfte nutzen, um China für politische Zwecke zu beleidigen», so die Global Times.

Hohe Staatsverschuldung bremst notwendige Investitionen aus

China zeichnet sich inzwischen für knapp ein Fünftel der Gesamtschulden afrikanischer Staatshaushalte verantwortlich.[7] Die Kreditvergabepraxis wird insbesondere von westlichen Akteuren immer wieder kritisiert, weil sie an geringe ökologische, soziale und menschenrechtliche Vorgaben geknüpft sei oder aber die Haushaltskassen überfordere. Schon vor dem Ausbruch der Covid-19-Pandemie befanden sich viele Staaten in Zahlungsschwierigkeiten, wie ein Bericht der Weltbank aus dem Jahr 2019 zeigt.[8] 2010 begann «der größte, schnellste und breiteste Schuldenanstieg der Schwellen- und Entwicklungsländer der letzten 50 Jahre.»[9] Nun nehmen zahlreiche Staaten weitere Kredite in Milliardenhöhe auf, um die Konjunktur mit Stimulus-Paketen anzukurbeln und parallel in die Gesundheitssysteme zu investieren. Doch die Konditionen, zu denen sie dies tun können, sind höchst ungleich: Während die Bundesrepublik Deutschland als sicherer Anlagehafen gilt und zwischenzeitlich Kredite mit einem Zinssatz von minus 0,47 Prozent aufnehmen konnte, also effektiv Geld geschenkt bekommt, waren die Zinssätze für Staaten mit niedrigem und mittlerem Einkommen allein von Mitte Februar bis Mitte März um durchschnittlich 3,5 Prozentpunkte gestiegen.[10] Aber die so dringend benötigten Kredite sind für viele Staaten nicht nur ungleich teurer. Ein großer Teil des neu aufgenommenen Geldes fließt sofort wieder in den Schuldendienst. 2019 gaben weltweit 64 Staaten mit geringem Einkommen mehr Geld für die Tilgung von Schulden aus als für ihr öffentliches Gesundheitssystem. Mehr als dreißig dieser Staaten befinden sich auf dem afrikanischen Kontinent.[11]

So wurden die Forderungen nach einem Schuldenschnitt immer lauter. Ende März schrieb der äthiopische Premierminister Abiy Ahmed in der Financial Times: «Gesundheit ist ein globales öffentliches Gut. Sie erfordert globales Handeln, das von einem Gefühl globaler Solidarität geleitet wird.» Deshalb müsse «auch die Frage der Lösung der Schuldenlast Afrikas dringend wieder auf den Tisch.»[12] Doch der Internationale Währungsfonds (IWF), die Weltbank und die G20-Staaten blieben hinter den Forderungen nach Soforthilfe und Schuldenerlass, denen sich die Regierungsvertreter*innen der 55 Staaten der Afrikanischen Union anschlossen, weit zurück. Mitte April verkündeten die G20 lediglich ein Schuldenmoratorium für weltweit 73 Staaten, die internationale Entwicklungshilfegelder beziehen (Debt Service Suspension Initiative; DSSI). Die Rückzahlung von bilateralen Krediten an die G20-Staaten sollte bis mindestens Ende 2020 ausgesetzt und der anschließende Rückzahlungszeitraum verlängert werden. Schon im Frühjahr wurde vielfach kommentiert, dass das Schuldenmoratorium von heute nichts anderes sei als die Schuldenkrise von morgen.

Dies bewahrheitet sich bereits jetzt. Im Oktober wurde die DSSI um ein halbes Jahr verlängert – die ärmeren Staaten müssen nach jetzigem Stand also „erst“ im Juni 2021 mit den Rückzahlungen beginnen. Doch die sechsmonatige Aufschiebung schenkt nicht den notwendigen fiskalischen Spielraum – sondern verschiebt das Problem im wahrsten Sinne des Wortes. Parallel offenbaren sich entlang der Diskussion um die DSSI bestehende Konflikte rund um das internationale Schuldenmanagement. Der von Donald Trump ernannte Präsident der Weltbank, David Malpass, hatte beklagt, dass sich die China Development Bank (CDB) nicht an der DSSI beteilige. Die chinesische Regierung hingegen verwies darauf, dass die CDB aufgrund ihrer Vergabepraxis als kommerzieller und nicht als bilateraler Gläubiger einzustufen sei – und forderte ihrerseits die Weltbank dazu auf, sich an der DSSI zu beteiligen. Die Weltbank selbst lehnt eine Beteiligung mit der Begründung ab, die ärmeren Staaten müssen Kredite an die Weltbank zurückzahlen, damit diese wieder neue Kredite vergeben könne. So stuft auch die Politikwissenschaftlerin Deborah Brautigam die Aussagen von Malpass als ein «Ablenkungsmanöver» ein – nicht zuletzt, da CDB mit Ausnahme von Angola kein bedeutsamer Gläubiger für afrikanische Staaten sei.[13]

Dass in Zusammenhang mit den Forderungen nach einem Schuldenschnitt für afrikanische Staaten so viel Aufmerksamkeit auf China liegt, ist Resultat eines Diskurses, der die chinesische Regierung als Akteurin auf dem afrikanischen Kontinent überhöht. Nur wenige Staaten, darunter Angola, Dschibuti und Sambia, müssen große Teile ihrer Schulden an China zahlen. So kommentierte die Politikwissenschaftlerin Yun Sun im Frühjahr: «Warum sollte China den – recht erheblichen – finanziellen Verlust allein tragen? Beijing weist in der Tat darauf hin, dass China nicht der größte Gläubiger ist. Die multilateralen Finanzinstitutionen und der Privatsektor besitzen 35 bzw. 32 Prozent der Schulden Afrikas.»[14] Tatsächlich leistet China den größten Beitrag eines einzelnen Staates zur DSSI. Doch bilaterale Kredite machen insgesamt nur ein Fünftel der Schulden jener 73 armen Staaten aus, an die sich diese richtet. Der Großteil der Schulden gehört – wie von Yun Sun genannt – multilateralen Akteuren wie der Weltbank, privaten Banken und Anleihebesitzern. Ob und zu welchem Umfang es unter anderem den G20-Staaten gelingen wird, diese privaten Akteure mit an den Tisch zu bringen, ist unklar. Für Sambia kommen die gegenwärtigen Verhandlungen darüber bereits zu spät: Mit Verweis auf die Auswirkungen der Pandemie hat der Staat Mitte Oktober aufgehört, einen Teil seiner Schulden zu bedienen und wird seitdem als zahlungsunfähig eingestuft. Die Bitte der sambischen Regierung um eine sechsmonatige tilgungsfreie Zeit wurde von den Inhabern der Eurobond-Anleihen im Wert von 3 Milliarden US-Dollar abgelehnt – und zwar unter anderem mit der Begründung, dass keine Transparenz über Umfang und mögliche Umstrukturierung der Darlehen aus China herrsche. China hingegen will keinen Schuldenerlass gewähren, der effektiv zur Bedienung der Eurobond-Schulden verwendet würde. Die South China Morning Post fasste die Lage zusammen: «Sowohl chinesische als auch kommerzielle Gläubiger sind besorgt, dass andere Kreditgeber davon profitieren, wenn sie selbst einen Schuldenerlass gewähren.»[15]

Ökonomisch zurückhaltend, diplomatisch nach vorne drängend

Mangelnde Kooperation zwischen verschiedenen Akteuren und daraus entstehende Schwierigkeiten im globalen Krisenmanagement offenbarten sich auch auf einem anderen Gebiet. Der Streit über die Rolle der Weltgesundheitsorganisation (WHO) bis hin zu einem Stopp der Beitragszahlungen von den USA war ein Beispiel für die Zunahme der Großmacht-Spannungen, die die International Crisis Group im Frühjahr attestierte.[16] Parallel wurden Zweifel an der Informationspolitik der chinesischen Regierung nicht nur in den USA, sondern weltweit lauter; das Ansehen gegenüber chinesischer Politik ist in vielen Industriestaaten gesunken.[17] China bemüht sich um Schadensbegrenzung – unter anderem mit der vielfach belächelten «Maskendiplomatie». Ausdrücke wie «win-win-cooperation» und «all-weather-friendship» prägen seit Jahrzehnten die diplomatische Rhetorik Chinas. Das chinesische Außenministerium präsentiert auf Twitter laufend Meldungen, die den Versand von medizinischen Hilfsgütern, den Aufbruch chinesischer Fachkräfte in andere Staaten oder die Durchführung von Workshops zur Virus-Bekämpfung dokumentieren. Am 10. April hieß es: «China hilft der Welt nach besten Kräften. Lieferungen wurden oder werden in 127 Länder und an 4 internationale Organisationen geliefert. Wir haben 20 Millionen US-Dollar an die WHO gespendet, 13 Expertenteams entsandt und 70 Videokonferenzen abgehalten. Lokale Regierungen und Unternehmen spendeten auch an über 100 Länder und Regionen.» Die Botschaft ist stets dieselbe: «Zusammen sind wir stärker!», «Gemeinsam überstehen wir das» oder auch: «Solidarität ist der Schlüssel zu unserem Sieg gegen COVID-19

Anlässlich des zwanzigjährigen Jubiläums des Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) sagte der chinesische Außenminister Wang Yi im November: «Ich möchte bekräftigen, dass China fest entschlossen ist, seine Impfstoffe zu einem globalen öffentlichen Gut zu machen. Wenn die Entwicklung der Impfstoffe abgeschlossen ist und sie für den Einsatz zur Verfügung stehen, wird China aktiv erwägen, sie jenen afrikanischen Ländern zur Verfügung zu stellen, die sie benötigen, um einen frühen Sieg gegen das Virus zu erringen.»[18] Die chinesische Regierung inszeniert sich als Hegemon, der sich um die internationale Gemeinschaft kümmert – und versucht, die Vorstellung einer «Seidenstraße der Gesundheit» aufblühen zu lassen.[19] Während die USA versuchen würde, die Welt zurück zu «Konfrontation und Konflikt des Kalten Kriegs» zu bringen, würde China «öffentliche Güter» schaffen. Die von Präsident Xi Jinping vorgeschlagene Seidenstraße habe sich zu dem «beliebtesten öffentlichen Gut und der größten Kooperationsplattform der Welt» entwickelt, so Außenminister Wang Yi im Herbst 2020.[20] Es ist noch unklar, ob sich das Verhältnis zwischen den Großmächten unter der Präsidentschaft von Joseph Biden wieder maßgeblich verbessern wird. Absehbar ist jedoch, dass wie schon während des Kalten Kriegs ein Teil der Auseinandersetzung auf dem afrikanischen Kontinent ausgetragen wird – wenn auch bisher nur auf symbolischer und ökonomischer Ebene.

Fazit

Afrikanische Staaten werden diplomatisch und mit «Gesundheitsoffensiven» von verschiedenen Seiten umworben. Statt zum Spielball der Interessen zu werden, gibt es hier das Potential neuer Wahlmöglichkeiten für afrikanische Regierungen: Insbesondere die sich intensivierenden Süd-Süd-Kooperationen erhöhen die Handlungsmacht gegenüber westlichen Akteur*innen. Um tatsächlich nicht in neue Abhängigkeiten zu geraten, muss zugleich auch die Verhandlungsmacht gegenüber China gestärkt und selbstbewusst auf Augenhöhe agiert werden. Ein Vorbild hierfür sei Äthiopien, kommentierte unlängst der Politikwissenschaftler Stephen Chan.[21] Dem ostafrikanischen Land war es unter anderem gelungen, eine Rückzahlungsfrist von 10 auf 30 Jahre zu verlängern für ein Darlehen, das Äthiopien für den Bau seiner Eisenbahnlinie zwischen Addis und Dschibuti aufgenommen hatte. Auch die Ökonomin Hannah Ryder findet, dass afrikanische Regierungen ihre «Notizen miteinander vergleichen» sollten, wenn sie Verhandlungen mit China führen. Ryder verweist auf die massive Investitionslücke, die auf dem afrikanischen Kontinent insbesondere in Bezug auf Infrastruktur herrsche. In diesem Zusammenhang sei nicht die hohe Verschuldung afrikanischer Staaten das Problem, sondern «ein fundamentales Missverhältnis zwischen den Finanzmitteln, die afrikanische Länder für ihr Wachstum benötigen, und den Krediten, die sie sich leisten können. Die internationalen Schuldenmärkte, wie sie derzeit gestaltet sind, schließen die ärmsten Länder, die sie am meisten brauchen, aus und bestrafen sie.»[22] Es müsse endlich nach langfristigen Lösungen gesucht werden – «wenn nicht jetzt, wann dann?»

Diese Frage taucht nun wieder häufiger auf. Als Produzenten von Rohstoffen, die anderswo auf der Welt verarbeitet werden, sind afrikanische Staaten besonders negativ von verringerter Produktion betroffen. Die Unterbrechung von globalen Wertschöpfungsketten durch die Pandemie könnte auch eine Möglichkeit bieten für mehr Regionalisierung in der Produktion und entsprechender Diversifizierung vor Ort. So thematisierte der tansanische Botschafter in China unlängst die äußerst unausgeglichene Handelsbilanz zwischen afrikanischen Staaten und der Volksrepublik China.[23] Es braucht eine konsequente Abkehr der bisherigen, die Ungleichheit zementierenden Wirtschaftsstrukturen. Diese Abkehr beinhaltet nicht nur, aber auch einen Schuldenschnitt – denn die hohe Verschuldung afrikanischer Staaten steht in unmittelbarem Zusammenhang mit ihrer politischen Unabhängigkeit, die sich seitdem nicht zuletzt die ehemaligen Kolonialmächte hoch auszahlen lassen. Zugleich forderten rund 100 afrikanische Intellektuelle im April, den Panafrikanismus zu stärken und kontextbasierte, am Menschen ausgerichtete Politik zu machen: «Der Mangel an politischem Willen und die ausbeuterischen Praktiken externer Akteure dürfen nicht länger als Entschuldigung für Untätigkeit dienen. Wir haben keine Wahl mehr: Wir brauchen einen radikalen Richtungswechsel. Die Zeit dafür ist jetzt gekommen!»[24].


[1] Olander, Eric: Coronavirus: Africa Braces for the Economic Impact of China Slump, The Africa Report, 28.2.2020

[2] Wong, Christine: The Fiscal Stimulus Programme and Public Governance Issues in China, in: OECD Journal on Budgeting, 3/2011

[3] Kynge, James: China Lacks the Appetite to Save the World Economy, Analysts Warn, Financial Times, 17.3.2020

[4] Yao, Kevin: China's economic growth seen hitting 44-year low in 2020, bounce 8.4% in 2021 - Reuters poll, Reuters, 27.10.2020 

[5] Gopinath, Gita: The Great Lockdown. Worst Economic Downturn Since the Great Depression, International Monetary Fund Blog, 14.4.2020

[6] Global Times: Discrediting China-Africa cooperation won’t succeed, Global Times, 22.10.2020  

[7] Brautigam, Deborah, Chinese Debt Relief. Fact and Fiction, The Diplomat, 15.4.2020;  Kimberley, Neal: Coronavirus Debt Relief. Why Making China Pay For Covid-19 Won’t Help Africa, South China Morning Post, 29.4.2020

[8] Kose, M. Ayhan/Nagle, Peter/Ohnsorge, Franziska/Sugawara, Naotaka: Global Waves of Debt. Causes and Consequences, International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2020

[9] Ebenda, S. 111.

[10] Eliott, Larry: Urgent Call to Head Off New Debt Crisis in Developing World, The Guardian, 22.3.2020

[11] Im Jahr 2019 investierte die sambische Regierung 8,8 Prozent der Staatseinnahmen in den Gesundheitssektor – und musste knapp die dreifache Summe für den Schuldendienst ausgeben. In Ghana gingen im gleichen Jahr 28,3 Prozent der Staatseinnahmen in den Schuldendienst, in Angola gar 42,6 Prozent. Dem gegenüber stehen jeweils 10,8 Prozent und 6,4 Prozent für den Gesundheitssektor, The Guardian, 22.3.2020

[12] Ahmed, Abiy: If Covid-19 Is not Beaten in Africa It Will Return to Haunt Us All, Financial Times, 25.3.2020

[13] Brautigam, Deborah: China, the World Bank, and African Debt: A War of Words, The Diplomat, 22.8.2020

[14] Sun, Yun: China and Africa’s Debt. Yes to Relief, No to Blanket Forgiveness, Brookings, 20.4.2020

[15] Nyabiage, Jevans: Stand-off with Chinese and private creditors threatens to deepen Zambian debt crisis, South China Morning Post, 25.10.2020

[16] International Crisis Group: Covid-19 and Conflict. Seven Trends to Watch, 24.3.2020

[17] Spross, Hans: Chinas Ansehen in Industrieländern stark gesunken, Deutsche Welle, 6.10.2020

[18] Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China: Build on Twenty Years of Prooud Achievements and Open Up a New Chapter in China-Africa Relations, 12.11.2020

[19] Lancaster, Kirk/Rubin, Michael/Rapp-Hooper, Mira: Mapping China’s Health Silk Road, Council on Foreign Relations, 10.4.2020

[20] Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China: UpholdingMultilateralism and Moving in the Right Direction of Human Progress. Keynote Speech by State Councilor and Foreign Minister Wang Yi at the International Seminar on the 75th Anniversary of the United Nations, 1.09.2020

[21] Nyabiage, Jevans: After 20 years, there’s more than mere economic exchange in China’s trade relationship with Africa, South China Morning Post, 18.10.2020

[22] Ryder, Hannah: African debt isn’t the problem – the global financial system is, African Business, 15.11.2020

[23] Rahim Lema, Abdou, and Samu Ngwenya: COVID-19 Spells Trouble for China in East Africa, The Diplomat, 16.10.2020

[24] Open Letter from African Intellectuals to Leaders over Covid-19, Aljazeera, 17.4.2020