Etikettenschwindel «Global Gateway»

Nach fast zwei Jahren fällt die Bilanz des «Global Gateway» (Tor zur Welt) dürftig aus: wenige Projekte, geringe Transparenz, verfehlter Ansatz.

Im Februar 2022 hatte die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, auf dem sechsten EU-Afrika-Gipfel das erste Projekt des «Global Gateway» präsentiert. Es handelte sich um eine Investitionszusage über 1,6 Milliarden Euro zur grünen Energieerzeugung in Marokko. Damit wurden auch die Schwerpunkte der drei Monate zuvor verkündeten Strategie deutlich: der Fokus auf Afrika, infrastrukturelle Vorhaben und Energieprojekte.

Doch der «Global Gateway» ist eine Chimäre. Was als neue Flaggschiff-Strategie und Paradigmenwechsel der EU hochgejubelt wird, führt im Wesentlichen lediglich Ansätze und Projekte der letzten Jahre fort.

«Global Gateway» ist eine Initiative der Europäischen Union, die insbesondere die «Investitionslücke» bei großräumiger und globaler Infrastruktur schließen soll. Daher wird sie in den Verlautbarungen als «EU-Konnektivitätsstrategie» bezeichnet. 300 Milliarden Euro «Entwicklungsgelder» möchte die EU im Zeitraum 2021-2027 mobilisieren, wovon die Hälfte für Afrika bestimmt ist. Dabei stehen die Bereiche Energie, Transport, Digitales, Gesundheit, Bildung und Forschung im Fokus.

Angesichts der immer wieder postulierten Bedeutung der Initiative mag man sich ob der schleppenden Umsetzung verwundernd die Augen reiben. So gab es 2022 bloß farbige Dokumente mit blumigen Worten. Erst im März 2023 wurden 87 Leuchtturmprojekte veröffentlicht. Auch im Spätsommer 2023 – also mehr als anderthalb Jahre nach dem offiziellen Start – arbeiten immer noch nicht alle Gremien für die Umsetzung des «Global-Gateway»; manche sind, wie die «Business Advisory Group», noch nicht einmal besetzt. Ein erstes «Global Gateway Forum» wurde jetzt für den kommenden Oktober angekündigt.

Der «Global Gateway» zeichnet sich außerdem durch seine geringe Transparenz sowie das Fehlen von Zielvorgaben oder Indikatoren aus. So hieß es in einer Pressemitteilung Mitte Dezember 2022, dass für die Regionen Subsahara-Afrika, Lateinamerika und Asien-Pazifik «40 Projektpipelines von europäischen Finanzinstitutionen» vorlägen. Die Anbahnung, Auswahl und Basis für die Entscheidung über die erwähnten 87 Leuchtturmprojekte sind nicht nachvollziehbar – womit einer der entscheidenden Kritikpunkte benannt wäre: die mangelnde Transparenz.

Ein globales Gegenprojekt

Mit dieser Strategie verfolgt die EU einen geopolitischen, geoökonomischen und geostrategischen Ansatz, wie etwa eine Pressemitteilung vom Dezember 2022 illustriert, die unumwunden von einer «Förderung europäischer Interessen» spricht. Aus Sicht der EU ist «Global Gateway» ein Angebot, dass mit den Interessen der Partnerländer abgestimmt werden soll. Mit den angekündigten strategischen Investitionen in Bereichen wie Digitalisierung, Klima und Energie, Verkehr, Gesundheit, Bildung und Forschung priorisiert die EU jedoch ihre eigenen Interessen und Regeln – und die vornehmlich afrikanischen Länder können darauf dann mit eigenen Angebote reagieren. Dem oftmals kolportierten und angekündigten Wandel, weg von einem «gebergesteuerten Ansatz» (donor-driven approach) hin zu einem «partnerschaftlichen Verhältnis», wird auf diese Weise kaum Rechnung getragen.

Offensiv wird der «Global Gateway» als Gegenprojekt zur chinesischen «Belt and Road Initiative» (BRI) dargestellt. Mit dieser «Neuen Seidenstraße» forciert die chinesische Regierung ihre großen Investitionsprojekte in die afrikanische Infrastruktur. Die EU wirbt vor allem damit, dass sich ihre Finanzierungsangebote von anderen Gebern unterscheiden, weil sie das Überschuldungsrisiko für die afrikanischen Länder minimieren – eine rhetorische Abgrenzung zum chinesischen Engagement, dem immer wieder eine intransparente Praxis bis hin zur Verschuldung vieler afrikanischer Staaten vorgeworfen wird. Wie jedoch die eigenen Kreditbedingungen einzelner Projekte im Rahmen des «Global Gateway» aussehen, ist bisher unklar und öffentlich nicht kommuniziert.

Eine Reduzierung des «Global Gateway» auf seine Rolle als Gegenstück zur BRI greift allerdings zu kurz. Denn «Global Gateway» reagiert auch auf die US-amerikanische Initiative «Build Back Better» (BBB) (sowie, im geringeren Maße, zu den entwicklungs- und geopolitischen Investitionen aus Japan und Indien). Die Konkurrenz zur BBB-Initiative wird jedoch kommunikativ unterschlagen, da die EU sich hier in einem «wertebasierten Wettbewerb» mit den USA wähnt.

Was die drei Globalstrategien vereint, ist die Fokussierung bzw., genauer gesagt: die weitgehende Reduzierung auf Infrastrukturprojekte und Verkehrskorridore. So wurde etwa jüngst, im Juli 2023, der «Lobito (Atlantic) Corridor» ins Leben gerufen, eine Eisenbahnlinie, die fast 1300 km vom angolanischen Hafen Lobito bis zur Grenze der Demokratischen Republik Kongo und 400 km weiter bis ins Herz der Kupfer- und Kobaltminen um Kolwezi verläuft – finanziert im Rahmen des BBB.

Europäischer «Green New Deal» als Zielstellung

Von den 87 im März 2023 vorgeschlagenen Leuchtturmprojekten befinden sich 43 in Afrika.

Wie die Auflistung auf der offiziellen Projektwebsite zeigt, werden Leuchtturmprojekte in den Bereichen «Klima und Energie» (19) sowie «physischer Infrastruktur» (15 Transport, 6 Digital) eindeutig priorisiert. Für beide Bereiche gelten derzeit die Anbahnung und die Umsetzung von lokalen Plänen, ohne dabei Projekte mit sichtbarer Ausrichtung auf europäisches Interesse zu vernachlässigen – so zum Beispiel der Ausbau und die Modernisierung der Hafenstruktur von Pointe-Noire (Republik Kongo) oder der Ausbau und die Sanierung des Hafens von Banjul (Gambia). Sie zeigen die Richtung, in die es gehen soll: Es geht um den Weitertransport von Rohstoffen durch strategische Korridore und ein «ports race» (also die Übernahme von Eigentumsstrukturen bzw. Finanzenanteilen von Häfen), das gegenwärtig in vielen afrikanischen Ländern zu beobachten ist.

In einer im September 2022 veröffentlichten Studie haben Forscher*innen für die EU «elf vorrangige strategische Korridore in Afrika» identifiziert, die ganz offen «Korridore für mineralische Ressourcen» genannt werden. Die Anzahl der in diesen gelegenen Bergbaugrundstücke und Rohstoffe (wie Bauxit, Gold, Platin usw., aufgeschlüsselt nach Produktionsstufe und Art) werden gleich mitgeliefert. Auf dieser Basis schreitet zur Tat: Im März 2023 sagte die EU im Rahmen des «Global Gateway» 50 Millionen Euro für den Bergbausektor und Infrastrukturprojekte in der Demokratischen Republik Kongo zu. Auch wenn, wie eine Studie kürzlich betonte, noch keine Einzelheiten zu den Investitionen vorliegen, lässt sich die strategische Interessenslage der EU bereits identifizieren.

Durch den Fokus auf die Infrastruktur greift «Global Gateway» nicht länger auf die in europäischen Papieren immer wieder propagierte Zielstellung einer Industrialisierung Afrikas zurück; stattdessen wird afrikanische Infrastruktur in den Dienst des europäischen «Green New Deals» gestellt. Besonders deutlich wird dies bei der Energieerzeugung. Neben dem erwähnten Projekt mit Marokko hat die EU 2022 eine Partnerschaft für Grünen Wasserstoff und kritische Rohstoffe mit Namibia unterzeichnet, die sie «als eine der Schlüsselinitiativen der Global-Gateway-Strategie» bezeichnet. Neben der EU und der niederländischen Regierung ist Deutschland einer der treibenden Akteure des Projekts. Insbesondere seit das deutsche Konsortium Hyphen den Zuschlag erhielt, befindet es sich in einer beschleunigten Planungs- und Umsetzungsphase. Das Projekt mit einem Investitionsvolumen von 9,4 Milliarden US-Dollar umfasst Flächen für Produktion, Verarbeitung und Verschiffung – und das in der ökologisch sensiblen Region des Tsau-‖Khaeb-Nationalparks. Zivilgesellschaftliche Organisationen verweisen auf ökologische und wirtschaftliche Risiken und hinterfragen die hochtrabenden Versprechungen neuer Arbeitsplätze. Auch dass die erneuerbare Energie überwiegend nach Europa exportiert werden soll und daher kaum zur klimaneutralen Stromversorgung in den Produktionsländern selbst beitragen wird, bleibt in den offiziellen Verlautbarungen meist unerwähnt.

Die angekündigten Investitionen in die pharmazeutische Branche sind zwar notwendig, bleiben aber unzureichend. Mit Blick auf das «Investment Package Health» wird die Ausgabe von COVID-19-Impfstoffen über die COVAX-Initiative als bisher einzig umgesetzte Tätigkeit aufgeführt. COVAX selbst wurde bereits, etwa durch medico international, hart kritisiert. Andere Aktivitäten setzen auf die Herstellung von Impfstoffen, Arzneimitteln und Gesundheitstechnologien in Afrika, wobei selektiv Projekte in Ruanda, Senegal, Ghana und Südafrika umgesetzt werden. Mit Blick auf die veranschlagte Summe von einer Milliarde Euro (und auf die Rhetorik einer global gerechten Gesundheitsversorgung) scheint die EU aber kaum nennenswerte Lehren gezogen zu haben. Denn auch wenn die EU das WHO-mRNA-Hub, eine Institution zur Entwicklung von Impfstoffen, in Südafrika unterstützt, bleibt die Frage der geistigen Eigentumsrechte bestehen. So hat sich etwa das US-amerikanische Biotechnologieunternehmen Moderna bislang lediglich verpflichtet, seine Patente nicht durchzusetzen, wenn es um COVID-19-Impfstoffe geht – nicht jedoch, wenn diese Technologie zur Entwicklung anderer Impfstoffe verwendet wird. Vor derartigen Ansprüchen einer Ausweitung der Nutzung drückt sich die EU erneut.

Etikettenschwindel

Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass alle größeren Projekte mit (anteiliger) EU-Finanzierung das Etikett «Global Gateway» erhalten, selbst wenn sie bereits vor 2021 geplant wurden. So findet sich die bereits im November 2021 zwischen Südafrika, Frankreich, Deutschland, dem Vereinigten Königreich und den USA vereinbarte «Just Energy Transition Partnership» (JETP) unter dem Projektportfolio. Durch diese Partnerschaft sollen die Emissionen im südafrikanischen Energiesektor reduziert und der Kohleausstieg beschleunigt werden. Dazu zählen auch jene mit deutscher Unterstützung durchgeführten Projekte in Tunesien (Verlegung eines Unterseekabels zwischen Italien und Tunesien) oder übergreifende Projekte zu «Daten-Governance in Afrika». Beide Investitionen finden sich auch unter den Global-Gateway-Leuchtturmprojekten. Man reibt sich verwundert die Augen und fragt: Wo bleibt das Neue?

Finanzierung und Finanzialisierung

Zwar wird die geplante Investitionssumme in Höhe von 300 Milliarden Euro von der EU immer wieder erwähnt, wichtiger erscheint in der Außendarstellung jedoch der neue «Team Europe»-Ansatz, also das Zusammenführen von Akteuren («donor coordination»). Das «Team Europe» umfasst die EU, EU-Mitgliedstaaten (einschließlich deren Entwicklungsbanken) und EU-Finanzinstitute. Sichtbar wurde der Ansatz auch mit einer Erweiterung: Denn die Europäische Investitionsbank (EIB) besitzt seit dem 1. Januar 2022 einen eigenen Geschäftsbereich für ihre internationalen Aktivitäten – die «EIB Global».

Die geplanten 300 Milliarden Euro setzen sich aus Garantien (135 Milliarden Euro), Investitionen von Finanzinstitutionen/Entwicklungsbanken (145 Milliarden Euro) und eine sogenannte Hebung von Privatkapital zusammen. Letztere sollen mittels Budgetgarantien aus dem EU-Haushalt durch die EU-Kommission und EU-Mitgliedsländer angezogen werden.

Einer Verlautbarung der Bundesregierung zufolge steht interessierten deutschen Unternehmen theoretisch das gesamte Portfolio der deutschen Außenhandelsförderung wie Exportkredit- und Investitionsgarantien sowie Garantien für ungebundene Finanzkredite zur Verfügung. Auch eine Mobilisierung von Kapital über die Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) wird derzeit geprüft. Gerade in Abgrenzung zur BRI wird auf Nachhaltigkeit, Standards und geringes Verschuldungsrisiko abgezielt. Der «Global Gateway» mit seiner Ausrichtung auf Finanzierungshilfen und Kredite, wie beispielsweise aus Deutschland im Rahmen der JETP mit Südafrika oder anderer Megaprojekte wie etwa zur Wasserstoffproduktion in Namibia, ist finanziell keineswegs risikolos für die «Empfängerländer». Zu welchen Konditionen die Finanzierungshilfen vergeben und wie die Finanzierungen ausgestaltet werden – dazu liegen gegenwärtig kaum oder nur schwer zugängliche Informationen vor.

Im Grunde setzt sich mit dem «Global Gateway» ein längst eingeschlagener Weg fort: die Finanzialisierung der Entwicklungspolitik. So stehen für die «Afrika-EU-Initiative für grüne Energie» zwar 15 Milliarden Euro im Raum; dem stehen jedoch lediglich 3,4 Milliarden EU-Finanzhilfen entgegen. Ein Teil dieser Gelder soll durch Garantien und Mischfinanzierungen privater Investoren absichert werden. Um für das Finanzkapital attraktiv zu bleiben, unterstützt die EU die «Globale Initiative für grüne Anleihen», die mehr Anleger für nachhaltige Investitionen in den Märkten der Partnerländer generieren soll.

Hinzu kommt, dass es sich bei den Geldern nicht zwangsläufig um zusätzliche Mittel handeln muss. So ist zum Beispiel die im September 2022 angekündigte Aufstockung jener EU-Mittel, die die Ernährungskrise in den besonders gefährdeten Ländern mindern sollen, um 600 Millionen Euro lediglich eine Umschichtung aus dem 10. und dem 11. Europäischen Entwicklungsfonds.

Scheitern mit Ansage

Fast zwei Jahre nach der Ankündigung ist «Global Gateway» von seinem Anspruch, eine entwicklungs- oder strukturpolitische Transformation anzustoßen, weit entfernt, und es deutet sich bereits an, dass die hochgesteckten Ziele nicht zu erreichen sein werden.

Mit ihrer Initiative will die EU vor allem neue Märkte für das europäische Kapital erschließen. So, wie der «Global Gateway» ausgerichtet ist, wird er das asymmetrische Verhältnis zwischen Europa und Afrika weiter reproduzieren. Kohärente Strategien zur Armutsbekämpfung durch eine nachhaltige Wirtschaftsentwicklung fehlen. Die EU hängt noch immer dem Gedanken an, dass durch Investitionen in Verkehrs- und Infrastrukturprojekte auch Handels- und Wertschöpfungsketten bzw. Produktionsnetzwerke (und somit Arbeitsplätze) geschaffen würden. Diese erhofften Spill-over-Effekte sind jedoch keineswegs gegeben. Anders formuliert: Wie schon seit Jahrzehnten konterkariert die EU ihre eigene Politik, wenn sie den Abschluss des «Wirtschaftspartnerschaftsabkommens» zwischen der EU und Kenia als Erfolg des «Global Gateway» deklariert und zugleich vollmundig betont, dass dieses Abkommen auch anderen Staaten der Ostafrikanischen Gemeinschaft offenstehe – obwohl es von der kenianischen Zivilgesellschaft scharf kritisiert wird.

Auch rhetorisch bewegt sich die EU auf ausgetretenen Pfaden. Kein offizielles Statement scheint ohne die Begriffe «neue Beziehungen», «Partnerschaft auf Augenhöhe» oder «Win-win» auszukommen. Dennoch handelt es sich bei «Global Gateway» um eine Strategie, deren einseitige Strategie hinter Floskeln verborgen wird.

Der «Global Gateway» folgt bestehenden Initiativen wie dem «Compact with Africa» (Pakt mit Afrika), der während der deutschen G7-Präsidentschaft 2017 installiert wurde – und dessen Wirkungen ebenfalls unklar sind. Fokussierten die europäischen Bestrebungen Anfang des 21. Jahrhunderts fast ausschließlich auf Handelsliberalisierung – Stichwort Wirtschaftspartnerschaftsabkommen –, die mit einer gewissen Gegenwehr afrikanischer Regierungen, Zivilgesellschaften und Gewerkschaften einhergingen, finden sich in den jetzigen EU-Initiativen keine Anhaltspunkte mehr für Freihandelsverträge. Diese werden inzwischen bilateral vereinbart, wie das oben erwähnte Beispiel Kenia zeigt. Mit dem «Global Gateway», so scheint es, will die EU Widerstand vermeiden.

Die Finanzierung relevanter Infrastrukturprojekte – wie Eisenbahnen, Digitalisierung und vor allem Investitionen in erneuerbare Energien – ist zweifellos notwendig. Doch ohne eine Flankierung durch weitere Maßnahmen, wie Entschuldungsinitiativen oder eine CO₂-Steuer auf den Handel mit fossilen Brennstoffen, bleiben diese Versuche in der Logik einer neoliberal ausgerichteten Politik gefangen.

Da derzeit keine Massenbewegung gegen diese Politik absehbar ist, scheint der beste Ansatzpunkt darin zu liegen, die Schwachstellen des «Global Gateway» aufzuzeigen. Neben der Kritik, dass der Europäische «Green New Deal» strukturelle Abhängigkeiten reproduziert, sollten die mangelnde Transparenz der Initiative und das bestehende Verschuldungsrisiko im Mittelpunkt stehen. Dazu allerdings müsste die gesellschaftliche Linke ihre pauschale Ablehnung überwinden, sich mit «Green Bonds», Finanzierungshilfen und «blended finance», also der öffentlichen Entwicklungsfinanzierung zur Aktivierung privater Kapitalflüsse, zu beschäftigen – und konkrete, machbare Gegenmodelle ins Gespräch bringen. Dann bestünde auch die Chance, die Fehler des «Global Gateway» zu korrigieren.